Мониторинг государственных муниципальных услуг. Неделько С.И
Тема 4 Система показателей оценки качества и доступности государственных услуг
Внедрение системы оценки потребителями качества и доступности предоставляемых государственных услуг является эффективным методом изучения современного состояния в области предоставления услуг и разработки путей дальнейшего совершенствования этих услуг с учетом потребностей и ожиданий самих получателей услуг. В основе мониторинга может находиться предлагаемая ниже система показателей, детализирующая критерии качества и доступности государственных услуг.
Показатели, распределенные по критериям, характеризующие качество и комфортность государственных услуг можно подразделить на две основных группы: 1) общие; 2) конкретные.
Состав общих показателей является обязательным для всех услуг, так как отражает основные проблемы, с которыми сталкиваются потребители государственных услуг. В дополнение к общим показателям также должны быть разработаны конкретные показатели, которые отражают специфические особенности процесса предоставления определенного вида услуги. Конкретные показатели для каждого вида услуг определяются индивидуально, исходя из её специфических особенностей и имеющих место проблем в процессе предоставления.
Показатели оценки качества и доступности государственных (муниципальных) услуг:
1. Своевременность и оперативность
В общем случае своевременность представляет собой время, затрачиваемое потребителем на получение услуги с момента обращения.
Своевременность предусматривает, что уполномоченные органы, учреждения и отдельные должностные лица выполняют взятые на себя обязательства оказывать услуги и выполнять связанные с ней процедуры в установленные нормативными правовыми актами сроки.
Состав общих показателей:
% (доля) случаев предоставления услуг в установленный срок с момента сдачи документов. Показатель определяется как отношение количества случаев предоставления услуги в установленный срок к общему количеству обслуженных по конкретной услуге потребителей X100 %.
% (доля) потребителей, ожидавших получения услуги в очереди не более 40 минут. Показатель определяется как отношение количества случаев ожидания в очереди не более 40 минут к общему количеству обслуженных по конкретной услуге потребителей X100 %.
Примеры конкретных показателей, используемых в мировой практике: 1) % (доля) заявлений об определении размера пенсионного обеспечения, рассмотренных в течение 60 дней с момента получения заявления; 2) % (доля) посетителей, принятых в течение установленных 20 минут от назначенного им времени приема; 3) % (доля) выплат пособий в течение 10 рабочих дней с момента поступления заявления; 4) % (доля) случаев прибытия скорой медицинской помощи в течении 15 минут с момента вызова.
2. Качество предоставления государственных услуг
Показатели качества услуг в зависимости от характера предоставляемой услуги могут включать: показатели точности обработки данных, правильность оформления документов, качество процесса обслуживания.
Состав общих показателей.
% (доля) потребителей удовлетворенных качеством процесса предоставления услуги. Показатель определяется как отношение количества потребителей, удовлетворенных качеством процесса предоставления услуги (количество оценок хорошо и очень хорошо), к общему количеству обслуженных по конкретной услуге клиентов Х100 %.
% (доля) случаев правильно оформленных документов (правильно произведенных начислений, расчетов и т.д.)- Показатель определяется как отношение количества случаев правильно оформленных документов, к общему количеству выданных по конкретной услуге документов X 100.
Примеры конкретных показателей, используемых в мировой практике: 1) % (доля) случаев точного расчета пенсионных начислений; 4) % (доля) правильно оформленных паспортов; 3) % (доля) потребителей, удовлетворенных условиями ожидания; 4) % (доля) соблюдения нормативов санитарных требований.
3. Доступность государственных услуг
Доступность заключается в оценке простоты и рациональности процесса предоставления услуги, ясности и качества информации, объясняющей порядок и процедуры оказания услуг. В мировой практике доступность определяется качеством документов, регулирующих процесс предоставления услуги и эффективностью действующей системы информирования, созданием условий для людей с ограниченными возможностями. Доступность определяется различными пространственно-временными параметрами. Основными показателями, позволяющими её оценить, являются: количество и удаленность пунктов обслуживания населения, график работы.
Состав общих показателей.
% (доля) потребителей, удовлетворенных качеством информации о порядке предоставления услуги. Показатель определяется как отношение числа потребителей, удовлетворенных качеством информации о порядке предоставления услуги (количество оценок хорошо и очень хорошо), к общему количеству обслуженных по конкретной услуге клиентов X100 %.
% (доля) случаев правильно заполненных потребителем документов и сданных с первого раза. Показатель определяется как отношение количества случаев правильно заполненных потребителем документов и сданных с первого раза, к общему количеству обслуженных по конкретной услуге клиентов X100 %.
% (доля) услуг информация, о которых доступна через Интернет. Показатель определяется как отношение количества услуг, информация о которых доступна через Интернет, к общему количеству предоставляемых услуг X100%.
Примеры конкретных показателей, используемых в мировой практике: 1) % (доля) заявлений на получение услуги, заполненных правильно при первом обращении; 2) % (доля) услуг, для получения которых возможно заполнить заявление через Интернет или направить по почте; 3) средняя удаленность потребителей от места предоставления услуги.
4. Процесс обжалования
Важную роль в процессе обслуживания населения принадлежит четким и отработанным процедурам обжалования действий (бездействия) должностных лиц, непосредственно контактирующих с потребителями. Для оценки их действий и установления обратной связи необходимо предусмотреть соответствующие показатели, характеризующие: эффективность и оперативность процесса рассмотрения и удовлетворения жалоб, уровень удовлетворенности потребителей существующим порядком и сроками рассмотрения жалоб.
Состав общих показателей.
% (доля) обоснованных жалоб к общему количеству обслуженных потребителей по данному виду услуг. Показатель определяется как отношение количества обоснованных жалоб к общему количеству обслуженных потребителей по данному виду услуг X 100 %.
% (доля) обоснованных жалоб, рассмотренных и удовлетворенных в установленные сроки. Показатель определяется как отношение количества случаев рассмотрения жалобы в установленный срок к общему количеству поданных жалоб X100 %.
% (доля) потребителей удовлетворенных существующим порядком обжалования. Показатель определяется как отношение количества потребителей, удовлетворенных существующим порядком обжалования (количество оценок хорошо и очень хорошо), к общему количеству клиентов, которые подавали жалобы X 100%.
% (доля) потребителей, удовлетворенных сроками обжалования. Показатель определяется как отношение количества потребителей, удовлетворенных установленными сроками обжалования (количество оценок хорошо и очень хорошо), к общему количеству опрошенных потребителей, которые подавали жалобы X 100%.
1) %(доля) жалоб рассмотренных и удовлетворенных в течение 10 дней; 2) % (доля) обоснованных жалоб, по результату рассмотрения которых были приняты меры, и получатели услуг проинформированы; 3) % (доля) жалоб, которые после рассмотрения были признаны необоснованными.
5. Культура обслуживания
Вежливость отражает удовлетворенность потребителей отношением персонала в процессе предоставления услуги, готовность оказать эффективную помощь при возникновении трудностей.
Состав общих показателей.
%(доля) потребителей, удовлетворенных вежливостью персонала. Показатель определяется как отношение количества потребителей, удовлетворенных вежливостью персонала (количество оценок хорошо и очень хорошо), к общему количеству опрошенных потребителей X 100%.
Примеры конкретных показателей, используемые в мировой практике: % (доля) потребителей отметивших грубое отношение персонала государственного органа, учреждения.
Вопросы оценки качества предоставляемых государственных (муниципальных) услуг имеют и экономический, и политический, и социальный аспект. Передача оказания государственных (муниципальных) услуг на аутсорсинг требует использования и эффективной методики оценки качества предоставляемых услуг. С другой стороны, в процессе отбора исполнителя задания, требуется применение методики оценки качества и эффективности исполнителя. На сегодняшний момент, не существует единой и эффективной методики оценки качества аутсорсинговых услуг. Тем не менее, именно категория «качество» выходит не первое место при заключении договора аутсорсинга.
Для обеспечения повышения качества и доступности массовых и общественно значимых государственных услуг гражданам Минэкономразвития России проводится ежегодный мониторинг качества и доступности государственных услуг, а также исследования степени удовлетворенности граждан качеством деятельности государственной власти и органов местного самоуправления в части предоставления государственных, муниципальных услуг и осуществления контрольно-надзорных функций. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» к 2018 году уровень удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг должен составлять не менее 90%.
Мониторинг и оценка качества предоставляемых услуг является обязательным элементом в процессах аутсорсинга.
В ходе исследования, проведенного порталом Outsourcing.ru было выявлено, что «цена больше не является первостепенным фактором, влияющим на принятие окончательного решения. 52% респондентов ответили, что стоимость услуг приемлема и соответствует заявленному уровню качества. 31% высказал мнение, что цены высокие, но при этом качество услуг оправдывает ожидания. Таким образом, лишь 21% опрошенных решили, что экономия в списке приоритетов стоит выше, чем качество». По данным другого исследования (Бизнес-портал Кузбасса) 46% респондентов (26 респондентам из 57) приходилось менять аутсорсера по следующим причинам: 60% не устраивали качество или уровень обслуживания запросов, 30% - искали более низкую цену, 10% пришлось на прочие причины .
Минэкономразвития России провел анализ результатов мониторинга качества и доступности государственных (муниципальных) услуг за 2011 год. Приведем некоторые результаты этого анализа. Ответы на вопрос «Как вы оцениваете качество предоставления государственной (муниципальной) услуги?» показали следующую картину (Рис.)
Рисунок 4.1 – Оценка качества оказания услуг предпринимателями и гражданами в результате опроса
В процессе исследования Высшей школой экономики проводилась оценка уровня удовлетворенности качеством государственных (муниципальных) услуг по двум вариантам
Первый вариант – Рассчитывается доля граждан, оценивающих качество государственных (муниципальных) услуг «Хорошо» и «Скорее хорошо» (% от опрошенных). По данной методике 74,6%, в том числе 65,7%, опрошенных, обратившихся за услугой от организаций, и 75,7% граждан, обратившихся за услугой в личном качестве. Это хороший показатель. Плюс данной методики в простоте, минус в том, что не учтено мнение многих респондентов, которые не попали в опрос.
Вторая методика основана на расчете формулы, учитывающей распределение ответов.
Р=Д 1 +Д 2 +0,75Д 3 +0,25Д 4
Где Д 1 - доля оценивших «хорошо»,
Д 2 –доля оценивших «скорее хорошо»,
Д 3 – доля затруднившихся ответить,
Д 4 – доля оценивших «скорее плохо».
Результаты оценки поданной методке следующие: уровень удовлетворенности в целом – 67,2 балла их 100, уровень удовлетворенности предпринимателей -61,1 балла, граждан – 68,0 баллов из 100 .
Рисунок 4.2– Органы государственной власти (местного самоуправления), в которые обращались респонденты
Рисунок 4.3– Оценка влияния отдельных факторов на удовлетворенность граждан качеством государственных (муниципальных) услуг .
Концепция аутсорсинга сводится к трем основным принципам: первый – каждый должен заниматься своим делом и иметь возможность сконцентрироваться только на нем. Второй – решение сопутствующих
задач нужно поручить тому, кто справится с ними лучше. Третий – такое распределение работы экономит средства заказчика и приносит доход исполнителю.
К настоящему времени в большинстве органов государственной власти проведена определенная работа по выявлению избыточных и дублирующих видов деятельности, были оценены преимущества и недостатки модели аутсорсинга, однако, некоторые задачи продолжают выполняться неэффективно и не всегда на высоком качественном уровне. Это связано с тем, что ввиду отсутствия методики оценки эффективности деятельности сторонних организаций и несовершенства российского законодательства, к обслуживанию государственных учреждений и выполнению хозяйственных функций в рамках договоров аутсорсинга допускаются «недобросовестные подрядчики»
Основные подходы к выбору критериев оценки эффективности деятельности сторонних организаций при определении лучших условий исполнения контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг изложены в Федеральном законе № 94-ФЗ. Критериями оценки и сопоставления заявок здесь являются цена контракта (цена единицы товара, услуги и др.); функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара; качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг; расходы на эксплуатацию товара; расходы на техническое обслуживание товара; сроки (периоды) постановки товара, выполнения работ, оказания услуг; срок предоставления гарантии качества, работ, услуг; объём предоставления гарантий качества товара, работ, услуг. В разработанном вместо 94-ФЗ Закона N 44-ФЗ устанавливает новые требования к описанию объекта закупок, обоснованию начальной цены контракта, обеспечению заявки на участие в закупке, оценке заявок, а также к участникам закупок. Эти требования будут распространяться на все способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
Обоснование начальной (максимальной) цены контракта Законом N 44-ФЗ регулируется гораздо более подробно, чем Законом N 94-ФЗ. Отметим, что положения о таком обосновании будут действовать и применительно к цене контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).Заказчики обязаны будут руководствоваться одним или несколькими из следующих методов обоснования начальной цены контракта:
Метод сопоставимых рыночных цен (анализ рынка);
Нормативный метод;
Тарифный метод;
Проектно-сметный метод;
Затратный метод.
Приоритетным является метод сопоставления рыночных цен, остальные могут применяться только в случаях, определенных в ч. 7 - 11 ст. 22 Закона N 44-ФЗ. При использовании метода сопоставления рыночных цен заказчик устанавливает начальную (максимальную) цену контракта на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров, работ и услуг, планируемых к закупкам, а при отсутствии идентичных товаров, работ и услуг - однородных товаров, работ и услуг.
В Законе N 44-ФЗ изменены критерии, по которым оцениваются заявки участников процедур закупок. По закону 94-ФЗ обязательным назван только один критерий - цена контракта. Сейчас при проведении конкурса помимо цены контракта заказчик должен использовать еще хотя бы один критерий оценки, установленный Законом N 94-ФЗ: качество работ, расходы на эксплуатацию товара, сроки предоставления гарантии качества и т.д. (ч. 4 ст. 28 Закона N 94-ФЗ, п. 6 Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт (гражданско-правовой договор бюджетного учреждения) на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 10.09.2009 N 722).
В Законе N 44-ФЗ содержится норма, согласно которой заказчик при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) любым способом, кроме аукциона, будет обязан применять минимум два критерия, один из которых обязательно должен быть ценовой.
Так, помимо цены контракта в Законе N 44-ФЗ указаны следующие критерии:
Расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, на использование результатов работ;
Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупок;
Квалификация участников закупки, включая наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и иных необходимых для исполнения контракта материальных ресурсов, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.
Такие критерии оценки, как срок (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг, срок и объем предоставления гарантии качества товара, работ, услуг, в Законе N 44-ФЗ в отличие от Закона N 94-ФЗ не указаны.
В отношении цены контракта установлено, что значимость этого критерия не должна быть ниже значимости критерия расходов на эксплуатацию и ремонт товаров и на использование результатов работ (ч. 5 ст. 32 Закона N 44-ФЗ). Если же государством установлены фиксированные цены на товары, работы, услуги, то заказчик вправе не использовать критерии цены и расходов на эксплуатацию и ремонт товаров, на использование результатов работ (ч. 8 ст. 32 Закона N 44-ФЗ).
Однако в этой трактовке присутствует также ряд недостатков и не увязок, которые проанализируем после рассмотрения процедуры оценки эффективности исполнителей (сторонних организаций) по обозначенным выше критериям.
Согласно действующему закону на основные виды заказов (кроме НИОКР) значимость двух критериев «Качество закупок» и «Квалификация исполнителя» не должна превышать 20 %, а согласно Постановления № 722 суммарная значимость критериев «Расходы на составляющие жизненного
цикла», «Сроки…», «Условия гарантии» не может превышать также 20 %. Отсюда минимальная значимость критерия «Цена контракта» не может быть менее 60 %. Поскольку последние три критерия колеблются у различных исполнителей в незначительной степени, то основная «борьба» за высший уровень эффективности идёт между «Ценой» (значимость которой возрастает) и «Качество исполнителей» (значимость которых не может превышать 20 %).
Новым законом изменена значимость критериев. Так, сумма значимости
двух критериев «Цена контракта» и «Расходы на жизненный цикл» должна составлять не менее 50 %, поскольку вторая составляющая (согласно Постановлению № 722) не может быть оценена более 10 %, то на долю
«Цены контракта» остаётся 40 % (вместо 60 % по закону 94-ФЗ). На остальные составляющие остаётся 50 %, но суммарная значимость сроков исполнения заказов и гарантийных обязательств не может быть более 10 %. Таким образом, суммарная значимость критериев «Качество заказа» и «Квалификация исполнителей» возрастает до 40 % против 20 % по 94-ФЗ и уравнивается со значимостью критерия «Цена контракта» .
Ни законом 94-ФЗ, ни новым законом 44-ФЗ не определены методические основы расчёта комплексного показателя оценки эффективности исполнителя (сторонней организации) при выполнении заказа.
Следует отметить ещё один недостаток. В законодательных и сопутствующих им документах не установлены предельные качественные уровни критериев, ниже значений которых следует признать исполнителя
неспособным выполнять функции заказа, даже если общий рейтинг этого исполнителя по комплексной оценке его эффективности будет наивысшим.
В специальной научной литературе предлагаются различные методики оценки эффективности исполнителя. Процесс вычисления комплексного показателя оценки эффективности исполнителя (сторонней организации) может быть представлен в виде многоуровневой иерархической системы. Места исполнителей расставляются по величине комплексного показателя, на первое место выходит тот, у кого этот показатель имеет максимальное значение
Оценка показателей в соответствии с Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 года № 1021-р , в том числе:
· количества обращений гражданина Российской Федерации в орган государственной (муниципальной) власти Российской Федерации для получения одной государственной (муниципальной) услуги;
· количества обращений представителей бизнеса в орган государственной (муниципальной) власти Российской Федерации для получения одной государственной (муниципальной) услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности;
· среднего времени ожидания в очереди при обращении граждан Российской Федерации в государственный (муниципальный) орган Российской Федерации (минуты);
· уровня превышения установленных нормативных сроков предоставления государственной (муниципальной) услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности (проценты);
· уровня удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных и муниципальных услуг, предоставляемых непосредственно в органах государственной власти и органах местного самоуправления (проценты);
· уровня удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в МФЦ (проценты);
· иных показателей, формируемых на основе регулярного мониторинга качества предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных и муниципальных функций;
· сопоставление полученных данных с международными рейтингами.
О качестве предоставляемых услуг может говорить и такая информация как стоимостная оценка потерь граждан от некачественного предоставления государственных (муниципальных) услуг (Табл.)
Для оценки качества предоставления государственных (муниципальных) услуг могут использоваться балльные оценки для определения рейтинга поставщиков услуг. Приведем результаты анализа качества предоставления такой услуги как «Регистрация юридического лица. При проведении этого анализа определялся рейтинг по стоимости услуги и по времени, а затем сводный рейтинг по субъектам федерации (Табл. 4.1)
Таблица 4.1- Стоимостная оценка потерь граждан от некачественного предоставления государственных (муниципальных) услуг
АННОТАЦИЯ
В учебном пособии рассматриваются основные подходы к определению качества оказания государственных и муниципальных услуг и публичного администрирования в целом, применяемые в мировой практике и
внедряемые в органы публичной власти современной России. Проанализированы проводимые в рамках Административной реформы мероприятия
по регламентации и стандартизации государственных и муниципальных
услуг как основы формирования системы нормативных требований к качеству, доступности публичных услуг и комфортности их оказания. По результатам опытного исследования авторами предложена модель организации мониторинга государственных и муниципальных услуг.
Учебное пособие может быть интересно всем, интересующимся проблемами эффективности работы органов публичного управления.
Учебное пособие является электронной версией книги:
Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как
стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации. Учебное пособие/ С.И. Неделько, А.В. Осташков,
С.В. Матюкин, В.Н. Ретинская, И.А. Мурзина, И.Г. Кревский,
А.В. Луканин, О.С. Кошевой. Под общ. ред. В.В. Маркина,
А.В. Осташкова. – Москва, 2008. – 321 с.
ВВЕДЕНИЕ
1. Концепция нового государственного управления и административная реформа в современной России
1.1. Теоретико-методологические основы концепции современного
государственного управления
1.2. Административная реформа в Российской Федерации: предпосылки и методологическая база преобразований
1.3. Формирование системы стратегического управления как основы
долгосрочного развития публичного администрирования в современной России
2. Эффективность государственного и муниципального управления: понятие и подходы, отечественная практика оценки
2.1. Проблема определения эффективности государственного и муниципального управления
2.2. Международные методики определения эффективности государственного и муниципального управления
2.3. Оценка качества государственного управления в современной
России на федеральном уровне
2.4. Оценка качества управления в современной России на региональном и муниципальном уровнях
3. Понятие и классификация государственных и муниципальных
услуг
3.1. Проблема дефиниции «публичная услуга»
3.2. Классификация государственных и муниципальных услуг
4. Регламентация и стандартизация государственных и муниципальных услуг
4.1. Понятие стандартов и регламентов государственных и муниципальных услуг
4.2. Проблемы разработки стандартов и регламентов государственных и муниципальных услуг в современной России.
5. Качество государственных и муниципальных услуг и проблема его оценки
5.1. Понятие и подходы к определению качества государственной
(муниципальной) услуги.
5.2. Система показателей оценки качества и доступности государственных и муниципальных услуг.
5.3. Система факторов, оказывающих негативное влияние на качество и доступность государственных и муниципальных услуг.
5.4. Методика оценки удовлетворенности потребителя качеством и
комфортностью (доступностью) предоставляемой государственной
(муниципальной) услуги (на примере пилотного исследования).
6. Мониторинг как инструмент обеспечения качества государственных и муниципальных услуг.
6.1. Понятие и направления мониторинга эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг.
6.2. Подходы к построению модели мониторинга государственных и
муниципальных услуг.
7. Информация в системе государственного и муниципального
управления и оказания услуг
7.1. Понятие, классификации и требования к информации, используемой при принятии решений в сфере государственного и муниципального управления и оказания услуг
7.2. Понятие и содержание вторичной информации: общие сведения
7.3. Понятие документальной информации
7.4. Анализ вторичной (документальной) информации
8. Работа с первичной информацией
8.1. Сбор первичной информации: общие сведения
8.2. Выборочное исследование первичной информации: конструирование выборки
8.3. Случайные выборочные методы
8.4. Формирование ступенчатой выборки
8.5. Неслучайные выборочные методы
8.6. Объемы выборочных совокупностей.
9. Методы получения первичной информации о внешней и внутренней среде
9.1. Подход к классификации социологических методов получения
первичной информации
9.2. Понятие и виды опросов
9.3. Анкетный опрос (Анкетирование)
9.4. Социологические опросы в Интернет
9.5. Метод фокус-групп
9.6. Глубинное интервью
9.7. Экспертные оценки
9.8. Эксперимент
9.9. Наблюдение
9.10. Моделирование
10. Обработка первичных данных
10.1. Инструментальные средства поддержки анализа материалов
мониторинга и их представления
10.2. Использование информационно-коммуникационных технологий для автоматизации работ в области мониторинга и оценки качества предоставления государственных и муниципальных услуг
10.3. Представление результатов анализа (требования к отчету, презентации и визуализации информации)
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ИНФОРМАЦИИ
Введение
В современных условиях функционирования системы публичного
управления в различных странах значительно возрастает актуальность
проблемы повышения эффективности государственного администрирования. Данная проблема не может быть решена без внедрения в работу органов государственной власти эффективных современных методик управления, адекватных по сложности новым условиям и требующих от системы
публичного администрирования открытости, оперативности и адекватно
сти по отношению к запросам внешней среды.
Повышение эффективности государственного и муниципального
управления является основной целью проводимой в современной России
Административной реформы. Важным направлением в рамках достижения
данной цели выступает повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг как основной аспект эффективности публичного управления. Так, согласно концепции Нового государственного
управления, являющейся методологической основой административного
реформирования в современных странах, суть современных реформ государственного управления состоит в переходе на клиентскую ориентацию
органов исполнительной власти, предполагающую, прежде всего, нацеленность их работы на удовлетворение запросов своих потребителей – граж-
дан и организаций.
При этом необходимым элементом организации управления в системе органов исполнительной власти является мониторинг эффективности
работы органов власти, который представляет собой систему регулярного
наблюдения и оценки результатов деятельности органов управления, связанную с достижением целей их работы, выполнением задач и программ, а
также своевременного выявления и устранения ошибок и отклонений в работе, контроль достоверности полученных результатов. Важнейшим компонентом системы мониторинга публичного управления является мониторинг оказываемых органами исполнительной власти государственных и
муниципальных услуг.
Как демонстрирует практика административных преобразований последних лет в современной России, одной из сложностей проводимых реформ является отсутствие единого методического обеспечения реализуемых мероприятий. К примеру, в федеральном законодательстве не сформулировано четкое определение качества публичных услуг. В науке же
существует несколько подходов, оценивающих качество услуг с различных позиций. Авторы настоящего пособия обосновывают подход к определению качества государственной (муниципальной) услуги с точки зрения двух важнейших параметров: 1) качество содержания её конечного результата; 2) качество получения услуги, связанного с комфортностью её
оказания и доступностью для потребителя. При этом данные параметры
должны быть четко прописаны в административных регламентах и стандартах государственных и муниципальных услуг и выступать в качестве
основы формирования системы нормативных требований к качеству, доступности публичных услуг и комфортности их оказания.
Как показывает проведенный анализ отечественного опыта организации предоставления органами исполнительной власти государственных
и муниципальных услуг, на сегодняшний день проблема построения комплексной системы оценки эффективности публичных услуг является актуальной ввиду отсутствия сложившихся общепринятых моделей мониторинга на федеральном и региональном уровнях.
Авторским коллективом по результатам реализации в 2006-2007 гг.
опытных проектов «Разработка и внедрение стандартов государственных
услуг, административных регламентов исполнения государственных
функций и оказания государственных услуг в исполнительных органах государственной власти Пензенской области» и «Разработка и внедрение
системы мониторинга доступности и качества государственных услуг Пензенской области на основе исполнения административных регламентов и
стандартов комфортности и качества» в рамках реализации ФЦП «Административная реформа» предложена модель организации мониторинга государственных и муниципальных услуг в регионе на основе комплексного
анализа информации первичных и вторичных источников с использованием программных средств её обработки, анализа, представления результатов.
Электронная версия книги : [Скачать, PDF, 2.14 МБ ].
Для просмотра книги в формате PDF требуется программа Adobe Acrobat Reader, новую версию которой можно бесплатно скачать с сайта компании Adobe.
Повышение качества государственных услуг - одно из четырех основных направлений проводимой в стране реформы системы государственного управления. Основная цель этого реформирования - повышение уровня и качества жизни населения, переход к стандартам государственных услуг нового поколения, основанных на позиции потребителя этих услуг.
Особенно актуален переход к стандартам нового поколения для нашей сферы. Ведь за государственными услугами в органы труда и социальной защиты обращается, как правило, наиболее уязвимая часть населения. Да и по числу предоставляемых населению услуг система социальной помощи и поддержки, пожалуй, превосходит другие области жизнедеятельности.
Для населения обеспечена и информационная доступность, то есть возможность получить необходимую информацию о той или иной государственной услуге в области социальной защиты, не обладая специальными знаниями или знакомыми, работающими в социальной отрасли.
Теперь непосредственно о качестве предоставляемых услуг. Согласно майскому Указу Президента основным критерием оценки является уровень удовлетворенности граждан качеством предоставляемых услуг.
При этом к 2018 году уровень удовлетворенности качеством услуг должен составлять не менее 90 процентов.
Стоит отметить, что немаловажным фактором, влияющим на степень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных услуг, является развитие системы межведомственного электронного взаимодействия. Эта система позволяет минимизировать количество документов, представляемых гражданином, и оперативно получать необходимые документы от государственных и муниципальных органов.
В настоящее время степень организации межведомственного электронного взаимодействия можно назвать удовлетворительной. Органы социальной защиты повсеместно имеют возможность использовать федеральные, региональные или муниципальные электронные сервисы.
По данным министерства труда и социальной защиты Ставропольского края наиболее активно сегодня используется сервис Пенсионного фонда «Запрос страхового номера» - за семь месяцев текущего года более 120 тысяч запросов. Много запросов - около 30 тысяч - и на сервис Росреестра «Выписка о правах лица на объект недвижимости». Помимо этого, достаточно активно используются сервис МВД «Сведения о судимости» и сервис Пенсионного фонда «Сведения о размере пенсии».
Вместе с тем, работа сервисов пока еще несовершенна, зачастую приходится дублировать запросы, чтобы получить необходимый результат. Но, нужно понимать, что это трудности начального этапа. И если их не преодолеть, то процесс обмена так и останется на зачаточном уровне.
Необходимо активней работать с системой межведомственного взаимодействия, тем более что это прямая обязанность, предусмотренная Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Первый шаг к обеспечению качества государственных услуг - это их стандартизация.
Стандартизация позволяет ликвидировать противоречивые множественные инструкции и ведомственные приказы, устранить дублирование действий сотрудников, автоматизировать соответствующие административные процессы, создать для потребителей услуг наиболее комфортные условия их получения. В соответствии с утвержденными стандартами проводится регламентация государственных и муниципальных услуг.
На сегодняшний день работа по регламентации государственных услуг в области социальной защиты полностью завершена.
В соответствии с требования Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации при предоставлении государственных услуг не вправе требовать документы и сведения, находящиеся в распоряжении иных государственных органов и органов местного самоуправления, а также подведомственных им организаций.
Органы социальной защиты населения оказывают самые востребованные государственные услуги в сфере назначения различных социальных выплат, оказания социальной поддержки.
В настоящее время все субъекты Российской Федерации подключены к единой системе межведомственного электронного взаимодействия (далее - СМЭВ) и осуществляют информационный обмен с ее использованием с федеральными органами исполнительной власти.
При предоставлении государственных услуг в сфере социальной защиты населения органам власти субъектов требуются сведения, находящиеся в распоряжении Росреестра, Пенсионного фонда России, ФМС России, ФНС России, различных силовых ведомств.
Наряду с этим необходимы сведения, которыми располагают региональные органы власти. Например, органы службы занятости, органы ЗАГС, а также органы власти других субъектов Российской Федерации.
Существенной проблемой, в определённой степени, препятствующей увеличению доли государственных услуг, оказываемых в электронной форме, остаётся необходимость представления заявителями оригиналов документов, в том числе документов, удостоверяющих личность, в орган государственной власти, оказывающий соответствующую услугу.
Обусловлено это необходимостью подтверждения заявителем факта обращения за получением государственной услуги.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2011 года № 977 создана федеральная государственная информационная система "Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, обеспечивающих предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме" (далее - ЕСИА).
ЕСИА (среди прочего) призвана обеспечивать доступ пользователей к различным информационным системам без необходимости повторной регистрации на основе единых идентификационных параметров с использованием различных носителей.
В то же время как раз используемые идентификационные параметры отчасти являются факторами, тормозящими процессы дальнейшего развития информационно-коммуникационных технологий при оказании государственных услуг.
Основными идентификационными параметрами в ЕСИА являются СНИЛС (страховой номер индивидуального лицевого счёта гражданина в системе обязательного пенсионного страхования) и пароль. Однако из-за ограниченного уровня безопасности, который обеспечивает использование этих параметров, ЕСИА, как инструмент идентификации и аутентификации получателей государственных услуг, периодически подвергается критике.
Между тем, указанные параметры являются не единственными идентификационными параметрами, используемыми системой.
В качестве идентификационного параметра в ЕСИА заявитель использует электронную подпись (простую или усиленную квалифицированную). Однако на практике для получателей услуг это тоже вызывает ряд затруднений.
Во-первых, согласно Правилам определения видов электронной подписи, использование которых допускается при обращении за получением государственных и муниципальных услуг, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 25 июня 2012 года № 634, использование простой электронной подписи допускается только в случаях:
- · если содержание услуги не предусматривает выдачу документов и состоит в предоставлении информации;
- · если установленная процедура предоставления услуги предусматривает необходимость обязательного присутствия заявителя и предъявления им основного документа, удостоверяющего личность. Во всех других случаях необходимо использовать усиленную квалифицированную электронную подпись.
Во-вторых, постановлением Правительства Российской Федерации от 25 января 2013 года № 33 "Об использовании простой электронной подписи при оказании государственных и муниципальных услуг" предусмотрено создание в ЕСИА регистра органов и организаций, имеющих право создания (замены) и выдачи ключа простой электронной подписи в целях оказания государственных и муниципальных услуг. Однако такие функциональные возможности в ЕСИА пока так и не появились.
На деле указанные факторы отрицательно сказываются на популяризации получения государственных услуг в электронной форме. Заявители, выясняя, что для получения значимых услуг, сопровождающихся выдачей документов, им всё равно придётся лично обращаться в соответствующие органы, оценив все "за" и "против" (а ведь нужно ещё ознакомиться, как работать в соответствующей информационной системе), снова делают выбор в пользу традиционной для них формы получения услуг.
Существенно упростить процедуру (не повредив при этом её безопасности) могло бы внедрение в ЕСИА возможности автоматической верификации паспортных данных граждан России с использованием ресурсов Федеральной миграционной службы.
Кроме того, повышению степени массовости в вопросе получения государственных услуг в электронной форме может послужить широкое распространение сим-карт с электронной подписью, позволяющих осуществлять аутентификацию в системе пользователей мобильных устройств.
Проведенный анализ внедрения в практику органов государственной власти информационных технологий позволил выявить следующие проблемы , как технического, так и организационного характера:
- 1. Сложности в получении доступа к сервису от ФОИВ, так как ФОИВ зачастую мало уделяют вниманию нормативной базе региона
- 2. Не все силовые ФОИВ на сегодняшний день являются участниками электронного взаимодействия (Минобороны, Прокуратура)
- 3. По ряду сведений, необходимых для предоставления в электронном виде от ФОИВ, не реализованы электронные сервисы межведомственного взаимодействия
- 4. Разобщенность информационных систем в органах власти - у каждого своя система со своими особенностями работы
- 5. Не обеспечено предоставление сведений по каналам СМЭВ в рамках межрегионального взаимодействия
- 6. сложность в организации СМЭВ в целом это не понятно. В чем сложность?
- 7. Ряд сведений относятся к категории «карманных» документов, однако их предоставление в электронном виде возможно. И для этого также необходимо реализовать специальные электронные сервисы (органы ЗАГС, архивы)
Все это усложняет работу органов социальной защиты населения. Затягивает сроки предоставления государственных услуг, чем снижает их качество и отрицательно влияет на удовлетворенность граждан деятельностью государственных органов.
Выводы из анализа надо сформулировать таким образом, чтобы они были связаны с вашими предложениями. Примерно так, как у вас сделано в аннотации, только более развернуто. Иначе не понятно, почему именно эти предложения по совершенствованию системы вы формулируете.
Для оценки качества и доступности государственных и муниципальных услуг, определения приоритетов для их оптимизации, а также для оценки результатов проводимых преобразований необходимо продолжать практику мониторинга качества и доступности государственных и муниципальных услуг.
Цель мониторинга состоит в определении реального количества обращений, масштабов временных и материальных издержек при получении заявителем конечного результата обращения к государственным органам и организациям (в целом по государственной услуге и по каждому обращению).
При проведении мониторинга должны учитываться все необходимые для получения конечного результата взаимодействия с государством обращения заявителя во все органы власти, включая обращения в подведомственные, аффилированные и иные организации.
Суть мониторинга состоит в сборе информации об исследуемых параметрах в ходе опросов, глубинных интервью, анкетирования получателей государственных и муниципальных услуг и проведения «контрольных обращений».
государственные услуги, включенные в мониторинг на постоянной основе (наиболее востребованные государственные услуги для граждан и бизнеса);
государственные услуги, включаемые в мониторинг в соответствии с текущими приоритетами.
По каждой услуге, по которой проводится или будет проводиться оптимизация, целесообразно проводить оценку изменения уровня издержек заявителя - до и после оптимизации.
Необходимо внедрить систему внутриведомственного мониторинга качества предоставления государственных и муниципальных услуг с привлечением представителей общественности. В этих целях предлагается разработать типовую методику проведения внутриведомственного мониторинга качества оказания государственных и муниципальных услуг.
На федеральном уровне организуется методическая поддержка проведения регулярного мониторинга на региональном и местном уровнях.
Основой мониторинга качества региональных и муниципальных услуг должны стать принимаемые на уровне высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации программы снижения административных барьеров и повышения качества и доступности государственных и муниципальных услуг.
8. Организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» в многофункциональных центрах
Предоставление государственной или муниципальной услуги по принципу «одного окна» предполагает однократное обращение заявителя с запросом в многофункциональный центр.
Многофункциональный центр представляет интересы заявителей при взаимодействии с органами, предоставляющими государственные и муниципальные услуги, и организациями, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг. Многофункциональный центр также представляет интересы органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, при взаимодействии с заявителями.
Предоставление государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» должно обеспечивать существенное снижение издержек заявителей при взаимодействии с органами государственной власти и местного самоуправления. Принцип «одного окна» должен реализовываться многофункциональным центром путем организации взаимодействия с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, без участия заявителя в соответствии с нормативными правовыми актами и соглашением о взаимодействии.
В связи с этим необходимы существенная оптимизация государственных и муниципальных услуг и обеспечение межведомственного взаимодействия. Должно быть обеспечено выполнение единых стандартов качества предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах на всей территории Российской Федерации.
Перечни государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в многофункциональных центрах, должны быть утверждены на федеральном, региональном и местном уровнях.
В субъектах Российской Федерации должны быть утверждены программы по оптимизации и повышению качества предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе на базе многофункциональных центров, предусматривающие обеспечение возможности получения государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» в каждом муниципальном образовании в субъекте Российской Федерации. Разработка требований к структуре и содержанию указанных программ, а также контроль их соответствия установленным требованиям осуществляются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим методическую поддержку при создании многофункционального центра. При этом должен быть обеспечен контроль качества предоставления государственных и муниципальных услуг на всех уровнях публичной власти, все государственные и муниципальные услуги в многофункциональном центре должны предоставляться по принципу «одного окна».
Необходимо определить требования к многофункциональным центрам по категориям в зависимости от населенных пунктов. Пункты доступа к услугам многофункционального центра, в том числе к услугам, предоставляемым в электронном виде, могут быть организованы путем оборудования небольших помещений (на 1 - 2 окна), соответствующих стандартам комфортности и обеспеченных информационно-техническими средствами, в том числе в местных администрациях, почтовых отделениях, отделениях банков, а также путем организации выездных (мобильных) групп многофункционального центра. Необходимо проводить регулярный мониторинг деятельности многофункционального центра на предмет соответствия установленным требованиям, а также качества предоставления государственных и муниципальных услуг на базе многофункционального центра.
Порядок предоставления государственных и муниципальных услуг, перечень необходимых для получения услуги документов, истребуемых у заявителя, и их форма содержатся, как правило, в подзаконных нормативных правовых актах федерального, регионального и муниципального уровней. Установленные в них требования основную нагрузку по сбору документов, подтверждению того или иного статуса возлагают на заявителя, что противоречит требованиям Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и не позволяет в полной мере реализовать принцип «одного окна». Для снятия существующих нормативных ограничений возможности предоставления государственных и муниципальных услуг в режиме «одного окна» необходимо внести соответствующие изменения в акты Российской Федерации, акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Развитие многофункциональных центров является необходимым условием для формирования информационного общества, так как многофункциональный центр должен обеспечивать доступ к порталам государственных и муниципальных услуг и тем самым содействовать повышению уровня компьютерной и правовой грамотности населения, преодолению цифрового неравенства между субъектами Российской Федерации. Многофункциональные центры должны стать точкой доступа населения к электронным государственным и муниципальным услугам. Должны быть предусмотрены механизмы, направленные на стимулирование реализации субъектами Российской Федерации мероприятий по созданию многофункциональных центров, в том числе на поощрение за достижение результатов в повышении качества предоставления государственных и муниципальных услуг.
Информационные системы поддержки деятельности всех существующих на территории Российской Федерации многофункциональных центров должны быть объединены в единую общероссийскую информационную систему поддержки деятельности многофункциональных центров, обеспечивающую:
интеграцию с автоматизированными системами органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, задействованных в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг;
интеграцию с информационными ресурсами, в том числе с единым порталом;
формирование отчетности о деятельности многофункциональных центров, необходимой для анализа и выработки предложений для дальнейшего совершенствования деятельности многофункциональных центров.
В целях стимулирования процесса предоставления государственных и муниципальных услуг на базе многофункциональных центров необходимо осуществить переход к возмещению затрат многофункционального центра по оказанию услуг органов власти различных уровней за счет средств соответствующих бюджетов путем предоставления межбюджетных трансфертов. Необходимо разработать механизмы предоставления средств из бюджетов всех уровней на возмещение затрат многофункциональных центров, сформировать соответствующую нормативную правовую базу, снять нормативные ограничения, а также внедрить в практику новые механизмы финансирования.
Для реализации единых подходов к обеспечению качества предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах на всей территории Российской Федерации в законодательстве должны быть четко закреплены полномочия органов исполнительной власти и местного самоуправления по обеспечению создания и деятельности многофункциональных центров.
В то же время на федеральном уровне необходимо принять документы, предусматривающие:
порядок проведения оценки соответствия многофункционального центра установленным требованиям;
перечень услуг, которые в обязательном порядке должны предоставляться в многофункциональных центрах;
требования к заключению соглашений, методические рекомендации по созданию многофункциональных центров и требования к заключению соглашений о взаимодействии между многофункциональными центрами и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
единые правила, требования и нормы в области качества предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах;
порядок ведения реестра многофункциональных центров.
Субъекты Российской Федерации в случае заинтересованности в создании многофункциональных центров на их территории:
разрабатывают региональные программы в указанной сфере, организовывают их выполнение и финансирование;
создают (учреждают) и обеспечивают деятельность многофункциональных центров;
осуществляют взаимодействие с органами местного самоуправления по вопросам размещения на территории муниципальных образований многофункциональных центров, участия органов местного самоуправления в создании и обеспечении деятельности многофункциональных центров, предоставления муниципальных услуг на базе многофункциональных центров;
осуществляют мониторинг качества предоставления государственных и муниципальных услуг, реализуют принцип «одного окна» в многофункциональных центрах на территории субъекта Российской Федерации.
По итогам 2013 года на территории Российской Федерации в городах (городских округах) и муниципальных районах должны действовать не менее чем 1500 многофункциональных центров.