Земское и городское самоуправление в России в пореформенный период (1861–1890 гг.) и период контрреформы (1890–1917 гг.). Городское самоуправление в пореформенный период Органы местного самоуправления в пореформенный период назывались

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА

Захаров Александр Камоевич

аспирант кафедры конституционного и муниципального права Краснодарского университета МВД России

(тел.: 89034515010)

Правовой статус органов городского самоуправления в Российской империи пореформенного периода

Аннотация

В статье проводится правовой анализ первого законодательного акта регулировавшего местное управление в период реформ Александра II.

In article is conducted legal analysis of the first legislative act adjusted local management at period of the reforms Alexander II.

Ключевые слова: местное самоуправление, городская реформа, Городская дума. Keywords: local home rule, town reform, Civil duma.

Важнейшей вехой в истории развитии местного

самоуправления России стала городская реформа. 16 июня 1870 г. было утверждено Городовое положение . Это был первый законодательный акт, в котором четко говорилось о самостоятельности действий общественных органов самоуправления. И хотя термин "самоуправление" еще не употреблялся, но в ст.5 указанного положения устанавливалось, что городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно. Городовое положение предоставляло городскому общественному управлению заботу о городском хозяйстве и благоустройстве.

С этой целью создавались учреждения городского общественного управления: городские избирательные собрания, городская дума, городская управа. Все избиратели делились на три разряда (курии) и вносились в общий список в порядке убывания уплачиваемых налогов и сборов. Затем список делился на три разряда избирателей, каждый из которых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что являлось социально неравным принципом и обеспечивало преимущество крупных налогоплательщиков. Так, в Москве одного гласного выбирали 8 избирателей первого разряда, 38 избирателей

второго разряда и 298 избирателей третьего разряда. Распорядительные функции предоставлялись Городской думе, Управа же являлась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой. Члены Управы избирались думой и не нужда-лись в утверждении администрацией, и могли быть отстранены от должности и переданы суду постановлением думы. Городской голова также избирался Думой, но утверждался в должности в зависимости от ранга города либо губернатором, либо министром внутренних дел. Городской голова не только возглавлял городскую Управу, но и являлся председателем городской думы.

Следует заметить, что городские органы местного самоуправления (как и земские органы) не были включены в систему государственных учреждений и формально не подчинялись местным правительственным чиновникам. Однако государственный аппарат в лице министра внутренних дел и губернаторов имел достаточно полномочий для контроля и определенного влияния на их деятельность. В частности, серьезным отступлением от принципа независимости органов самоуправления являлся порядок утверждения губернаторами выборных должностных лиц - председателей городских управ.

Как отмечалось выше, городские учреждения самоуправления заведовали исключительно

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА делами местного хозяйства: благоустройством, содержанием дорог, народным образованием, медициной, "попечением" о развитии торговли и промышленности, общественным призрением и другие. Органы городского самоуправления осуществляли свою деятельность на принципе самофинансирования, для чего и наделялись правом установления местными налогами. Они самостоятельно решали вопросы подбора и подготовки своих служащих, определяли структуру управления. Вместе с тем, органы местного самоуправления испытывали сильное давление со стороны государственного аппарата. В адрес земств местные и центральные органы госу-дарственной власти направляли различного рода распоряжения, циркуляры с целью ограничения и стеснения самостоятельности их деятельности. Созданные в ходе буржуазных реформ всесословные представительные учреждения мало изменили сложившуюся традицию, ибо устроители их разделили все население на курии и разряды, что позволяло заранее планировать число выборщиков и регулировать их соотношение.

Но даже в таком урезанном виде новые органы местного самоуправления способствовали становлению общественно-политической и культурной жизни России, помогли торгово-промышленному развитию русских городов, породили в обществе надежды на более широкие пределы самостоятельности и независимости общественных органов от административной власти.

Однако этим надеждам не суждено было сбыться. После покушения на императора Александра II, в результате которого, как известно, он был убит, наступила эпоха контрреформ, в орбиту которой не могли быть не втянуты и органы местного самоуправления, тем более, что постепенно деятельность органов местного самоуправления стала приобретать политическую окраску. И если в основе первого Городового положения была положена концепция так называемой "общественной теории" (самоуправления формируется самим населением и самостоятельно), то в основе Городового положения 1892 г. - идея "государственной теории" самоуправления, рассматривающей местное самоуправление как нижний уровень государственного управления, осуществляемого представителями местных сообществ. Одновременно предусматривалось значительное усиление роли сословных начал в деятельности органов самоуправления.

горожан. Налоговый ценз был заменен имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться: 1) собственники или пожизненные владельцы недвижимости, находящейся в пределах города и оцененной для взимания сбора в пользу города; 2) содержатели торгово-промышленных заведений. Иными словами говоря, новый закон исходил из принципиальных установок нового правительственного курса: ослабить выборное начало в организации общественных учреждений, ограничить их самостоятельность и независимость от административной власти, укрепить по-ложение дворянского сословия в органах общественного управления.

Получила воплощение и установка на то, чтобы по возможности ослабить преобладающее значение представительного начала, ограничить принцип выборности органов общественного управления. Если бы в соответствии со ст. 39 Положения в результате выборов состав гласных оказался укомплектованным менее чем на 2/3, то автоматически на новый четырехлетний срок продлевались полномочия гласных прежней думы, причем должность головы и членов управы замещались "по назначению правительства".

Возможность назначения на руководящие должности предусматривалась и в случае неутверждения избранных лиц администрацией. К тому же следует иметь в виду, что городской голова, временно замещающий его место и городской секретарь значились находящимися на государственной службе. Тем самым усиливалось зависимое от администрации положение руководящего состава органов общественного управления. Самостоятельность городских дум фактически сводилась па нет. Если прежде губернатору принадлежало право надзора только за незаконностью действий городских дум, т. е. за соблюдением формальных требований, установленных законом, то теперь -и за их "правильностью", что по существу означало право неограниченного вмешательства в дела городского общественного управления.

Показательно, что включенная в Городовое положение 1870 г. формулировка о том, что "городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно" (ст. 5), уже не нашла места в новой редакции Положения. Поскольку закон исходил из начал, положенных в основу только что утвержденной реформы о земских учреждениях, Министерство внутренних дел, внесшее соответствующий проект, считало себя гарантированным от серьезной критики. Однако в целом ряде принципиально важных вопросов

ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2011 № 4 (36)

министерство пошло по линии более значительного ущемления самостоятельности органов городского самоуправления по сравнению с земскими учреждениями. Так, если по закону о земских учреждениях (ст. 87, 94) губернатору давалось право только остановить приведение в исполнение постановлений земского собрания, а изменение же или отмена их могли произойти лишь с санкции Государственного совета или Комитета министров, то по ст. 69 Городового положения такие полномочия предоставлялись всецело министру внутренних дел. Причем органы городского общественного управления лишались принадлежавшей им по закону 1870 г. возможности обжаловать действия администрации. Такого же рода отступление от порядка, принятого для земских учреждений, наблюдалось и в вопросе о назначении администрацией лиц на руководящие должности местных общественных учреждений. В соответствии с новым земским положением (ст. 419) в случае неутверждения губернатором или министром внутренних дел лиц, избранных председателями, а также членами управы, земскому собранию надлежало произвести новые выборы, и только при повторном неутверждении указанные должности замещались лицами,

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА назначенными административной властью. По ст. 96 Городового положений в случае неутверждения избранных на должность головы и членов управы губернатор мог по своему усмотрению либо назначить новые выборы, либо сразу же произвести замещение указанных должностей путем назначения.

Таким образом, правительство предприняло меры к ограничению доступа к власти (в любой ее форме) неимущих и малоимущих слоев населения. Контрреформы не только значительно урезали самостоятельность местного самоуправления, но и в три-четыре раза уменьшили число потенциальных избирателей. В результате меры правительства, справедливо обозначенные в литературе как период контрреформ (1890-1892 гг.) отбросили устройство местного самоуправления в России далеко назад.

в период с 1990 по 1995гг.

С принятием в 1993 году новой Конституции РФ, закрепившей право населения на осуществление местного самоуправления, в стране начался реальный процесс его реформирования. Сейчас можно с уверенностью сказать, что в основных чертах этот институт народовластия у нас создан. На федеральном уровне и практически во всех субъектах Федерации имеется законодательная база, устанавливающая статус и правовой режим самоуправления. Определены территории местных сообществ, уточнена система муниципальных образований. Фактически завершено структурирование органов местного самоуправления

Древнерусское мсу. МСУ как самостоятельное явление общественной жизни и институт гражданского общества зародилось в глубокой древности. В древней руси определились общие контуры МСУ, его основы, формы, признаки, некоторые параметры взаимоотношений с центральной властью.

Вече представляло собой верхушку народной власти и по своим функциям являлось высшим гос.органом. Историю развития МСУ в россии 15 - первой половины 17 в. Разделяют на 3 (условных) периода:1) «кормлений» (то есть управление через наместников и волостелей);2) земского и губного управления (самоуправления);3) приказно-воеводского управления в сочетании с традиционным местным самоуправлением. Абсолютизм. В конце 17 - начале 18 в. Петром 1 были осуществлены реформы в области МСУ, направленные на усиление централизации местного гос.аппарата, сословной корпоративности, ликвидацию старого административно-территориального деления страны.

Сложился тип административно-полицейского гос-ва. При екатерине 2 во главе губернии в качестве государева наместника находился генерал-губернатор, наделенный полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом. Значительная часть дел управления была передана приказам общественного призрения, состав которых был выборным. МСУ во второй половине 19 века. К данному периоду россия имела весьма прочные традиции развития самоуправления. По существу это были преимущественно патриархальные и сословные формы самоуправления. Крестьянская реформа 1861 г. Обозначила новый этап развития МСУ. Она предусматривала в том числе и организацию крестьянского самоуправления на уровне волости и села. Земская реформа - одно из важнейших событий в истории россии 19 в. По сути, во всех сферах своей деятельности, начиная с издания нормативных актов и заканчивая их исполнением, органы земского самоуправления не пользовались самостоятельностью и были подчинены жесткой опеке со стороны администрации. Поэтому провозглашенная самостоятельность земских учреждений носила исключительно декларативный характер.МСУ в начале 20 века. К 1917г.сформировалась развитая система МСУ, состоящая из управления крестьянских общин и волостей, управления земств, городов и уездов, управления дворянского и мещанского сословий.После февральской революции 1917 г.одним из первых решений временного правительства стало создание особого совещания по реформе МСУ и самоуправления. Которым к функциям МСУ были отнесены такие направления деятельности, как оказание юр.помощи населению, заведование школьным делом, милицией. Проводилась реформа, направленная на децентрализацию и демократизацию местной власти, не доведенная до конца. МСУ в советский период. После октябрьской революции 1917 г.вся власть на местах принадлежала советам и их исполнительным комитетам, которые входили в единую систему органов гос.власти. После Октябрьской революции 1917 года в основу организации власти был положен принцип единства системы Советов как органов гос.власти снизу доверху, мсу отвергалось. К идее местного мсу вернулись в конце 1980-х годов в связи с реформой гос.власти в стране. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии мсу.

22ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«СИБИРСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ»

Филиал ФГОУ ВПО СибАГС в г. Томске

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

по дисциплине «История государственного управления в России»

по теме«Становление земского общественного управления в пореформенной России»

Выполнила: Каратаева Е.А. специальность «Государственное и муниципальное управление»,

заочная форма обучения,

_____________________

Руководитель: Халфина Ю.Л.

к.и.н., доцент кафедры гуманитарных и естественнонаучных дисциплин филиала ФГОУ ВПО СибАГС в г.Томске

_____________________

Введение… 3

Становление земского общественного управления

в пореформенной России……………………….…………….……….4

Заключение… 14

Список литературы… 15

Введение

Во второй половине XIX в. В России была осуществлена серия преобразований, вошедших в историю под названием «великих реформ». Отмена крепостного права, появление земского самоуправления, городская реформа, либерализация сферы образования и судопроизводства и другие серьезные новации означали совершенствование механизмов адаптации к качественным изменениям внутренних и внешних условий. Мир вступал в эпоху доминирования промышленно развитых государств, и отставание в этом плане могло иметь для России самые нежелательные последствия.

Учреждение земств является, по сути, одной из ярких страниц пореформенной истории России, когда отмена крепостного права обнаружила слабость существовавшей системы управления, которая сложилась на основе крепостничества, формировалась лишь из дворянства и была одноносословной. Появление земского управления обусловлено общими причинами реформ 60-70-х гг.: давлением общественного движения, потребностью либерализации и рационализации царского управления, которое запустило до критического состояния местное хозяйство, благоустройство, состояние медицинского обслуживания, народного образования, продовольственного снабжения, дорог и др.

Становление земского общественного управления в пореформенной России

1. Предпосылки развития земств

Реформа государственной власти происходила в России неоднократно. В семидесятых годах XVIII века, Екатерина II, подавив пугачевское мятеж, поспешила увенчать здание петровских реформ введением единообразной и довольно эффективной системы местного управления. В духе идей Просвещения она отказалась от попытки управлять всем из столицы. Губернская реформа, проведенная в 1775 году, привела к существенной децентрализации власти. Значительная часть дел перешла в компетенцию местных властей. Эта мера себя оправдала: екатерининские губернии и уезды, в общем, дожили до 30-х годов XX века, во многом благодаря земствам.

Предпосылки для развития системы местного самоуправления возникли в период огромного общественного разлома, в условиях глубокого социально-экономического и политического кризиса России во второй половине XIX века. Неуклонное развитие капитализма принудило правительство отменить крепостное право. После 19 февраля 1861 г. около 23 млн. крепостных крестьян оказалось на воле. Ранее их делами ведали помещики. На этой основе и строилось прежнее управление. В новых условиях управлять свободными крестьянами, наделенными землей, через бывших крепостников не представлялось возможным. Необходимы были новые принципы устройства крестьян, вышедших на волю, иной механизм управления местными делами. Во всех европейских странах переход от феодализма к капитализму сопровождался приобщением населения к системе местного управления. Россия не составляла исключения.

2. Подготовка к земской реформе

В связи с интенсивным развитием товарно-денежных отношений к середине XIX в. настолько усложнилась инфраструктура общества, что прежний аппарат управления был уже не в состоянии руководить им. В результате целые отрасли народного хозяйства выпадали из сферы управления.

Наиболее проницательные государственные деятели уже тогда понимали суть происходивших событий. Они знали, что во всех европейских странах переход от феодализма к капитализму сопровождался приобщением населения к местному управлению. Однако данная идея встретила немало противодействий со стороны чиновников административного аппарата: они не желали делиться властью с кем бы то ни было.

В марте 1859 года специальная комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу о необходимости передать ведение местных дел выборным учреждениям. Состоялось царское повеление приступить к выработке именно такого закона.

Однако и после царского указа работа над законопроектом шла медленно и туго. По этому вопросу созывались комиссии, приходили и уходили их председатели, время шло, а разногласиям в верхах не было конца. Главным пунктом споров оказалась та самая линия разграничения, которая отделяла хозяйственные дела губерний и уездов от политических, общегосударственных вопросов. До самого последнего момента никто не мог с уверенностью сказать, какой окончательный вид примет закон о земстве. В конце концов, Александр II потребовал, чтобы разработка закона была завершена к началу 1864 года. Это указание было выполнено, и 1 января 1864 года Александр II утвердил «Положение о губернских и уездных земских учреждениях».

3. Начало работы земств

По новому закону местное управление строилось на выборной основе от всех слоев общества. В основу выборов этих органов был положен принцип имущественного ценза. Степень участия в делах должна быть пропорциональна степени участия в интересах. А для определения большей или меньшей степени участия каждого в хозяйственных интересах уезда не было другого видимого признака, как количество имущества, которым владеет в уезде то или другое лицо.

К решению вопросов местного хозяйства привлекался более широкий круг жителей: представители дворян и обуржуазившихся помещиков, торгово-промышленной и сельской буржуазии. Это обстоятельство делало более гибким местное управление, способствовало развитию капиталистического предпринимательства, открывало новые пути для роста капиталистического уклада. Для избрания уездного земского собрания население уезда делилось на три курии: первая включала землевладельцев уезда, вторая – собственников недвижимого имущества в городе и третья – крестьян.

Принципиально отличительной чертой земств являлась выборность состава в лице гласных, которые воплотили новую категорию управленцев.

Выборы гласных от каждой курии проходили раздельно. На съезде представителей от первой курии принимали участие крупные и средние помещики, имевшие не менее 200 десятин земли или другого недвижимого имущества стоимостью от 15000 рублей и граждане, располагавшие годовым доходом от 6000 руб. Мелкие землевладельцы, у которых было менее 1/20 полного ценза, выбирали из своей среды уполномоченных. Их число определялось путем деления суммарной стоимости имущества на величину полного ценза.

В работе съезда от второй курии участвовали домовладельцы, фабриканты и заводчики, купцы и прочие горожане, владевшие купеческими свидетельствами или промышленными и торговыми заведениями с годовым доходом от б000 руб. Сюда же включались владельцы недвижимой собственности стоимостью от 4000 руб., а в мелких городах – от 500 руб.

Выборы гласных от крестьян были многостепенными: сельские общества посылали своих представителей на волостной сход, где избирали выборщиков, а уже из их среды выбирали установленное количество гласных уездного земского собрания. Чаше всего крестьяне плохо разбирались в сущности земской реформы, да и не очень ею интересовались. В такой обстановке в гласные от крестьян нередко проходили помещики, духовенство, мещане. «Положение» разрешало крестьянам избирать гласных от других сословий.

В результате первых выборов уездных земских гласных, проведенных в 1865 – 1867 гг., фракция помещиков в уездных земствах оказалась самой значительной. Еще более прочные позиции заняли дворяне в губернских земствах. Разумеется, и от крестьян в земства проходила самая зажиточная, экономически состоятельная их часть, посланцы сельской буржуазии.

Не могли быть гласными местные начальники губерний, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры, стряпчие, чины местной полиции. Они, также члены судебных мест, чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания не могли быть членами управ, что воплотило демократический принцип несовместимости в земствах выборной и административной должностей. Лишь управляющие местной палатой государственных имуществ и удельной конторой могли присутствовать в губернском земском собрании.

В повседневной работе земских учреждениях заметную роль играла интеллигенция. Она осуществляла функции служащих. Этот слой увеличивался из года в год и со временем достиг внушительных размеров, далеко превысив число выборных земских деятелей. В период максимального развития земской деятельности на каждого гласного в среднем приходилось до 50 служащих: статистиков, инженеров и техников, секретарей, бухгалтеров, заведующих отделами, учителей, врачей, ветеринаров, агрономов, страховых агентов и т. д. Им принадлежало видное место в практической хозяйственно-культурной сфере земских учреждений.

После избрания гласных, чаще всего осенью, собирались уездные земские собрания. Обычно на них председательствовали уездные предводители дворянства. Заседания проходили открыто, и в зале мог присутствовать всякий, кто желал послушать выступления ораторов. На первом же собрании уездные гласные избирали из своей среды губернских гласных: от 6 уездных – одного губернского. В состав губернских земских собраний входили предводители дворянства и председатели управ всех уездов, а также 2 - 3 чиновника от казенных и удельных имений. Губернские собрания созывались один раз в год, чаще всего в декабре, но могли созываться и чрезвычайные собрания. На заседаниях председательствовал губернский предводитель дворянства. Срок полномочий уездных и губернских собраний по «Положению» равнялся трем годам.

В 1864 г. по итогам первых выборов дворяне составляли 42,4%, крестьяне - 38% среди гласных уездных собраний. В губернских собраниях дворяне составляли 74,2% в 1865-1867 гг., а затем свыше четырех пятых, а купцы и крестьяне - лишь по 10%. И председательствовали в земских собраниях уездные и губернские предводители дворянства.

По «Положению» 1864 года земства должны были заниматься «пользами и нуждами» губерний и уездов. Наряду с промышленностью, торговлей, снабжением земства активно и плодотворно занимались народным образованием, здравоохранением, агрономией, ветеринарией, статистикой и т.д. Земству дано было право предпринимать все законные меры для выполнения предписанных им функций, представлять через губернское начальство высшему правительству сведения о местных хозяйственных потребностях, нуждах губернии, уезда, ходатайствовать по этим вопросам. Земские учреждения получили статус юридического лица, право иметь недвижимое и другое имущество, капиталы, заключать договоры, принимать обязательства, предъявлять гражданские иски, отвечать в гражданских судах по своим имущественным делам и др. В сфере вверенных дел земства действовали самостоятельно в пределах губернии и уезда. Им запрещено было выходить из определенного царем круга дел, вмешиваться в дела, действия государственных, сословных, общественных органов. Закон установил для земств четкую грань, названную «демаркационной» линией, отделившую политическую сферу от «польз и нужд» губерний и уездов. Переходить ее земствам категорически запрещалось. Первой ведали губернаторы и их помощники, второй - земские собрания и управы. Такое разграничение полномочий соблюдалось довольно жестко.

Но даже в условиях строгой регламентации деятельности земская деятельность охватила многие стороны местной жизни и приносила заметную пользу населению. Все исследователи единодушны в том, что самые значительные достижения земства имели в сфере народного образования. Также была активизирована и расширена организация хозяйственной, торговой, промышленной сфер, что положительно сказалось и на формировании земского бюджета. Земства способствовали приспособлению помещичьих, крестьянских хозяйств к запросам пореформенного рынка, организовывали сельскохозяйственные выставки, опытные станции, создавали артели кустарей, сельскохозяйственные училища, содействовали развитию агрономической и ветеринарной помощи, сельскохозяйственного кредита, взаимного страхования от огня и вредителей сельскохозяйственных помещений, посевов, скота, имущества; благодаря земскому попечительству улучшены все местные пути сообщения, содержание дорог, мостов, выполнение таких натуральных и древних земских повинностей, как дорожная, подводная, почтовая, квартирно-постойная и др. Специализированные бюро наладили земскую статистику, что упорядочило трудную сферу местного управления.

Видное место в деятельности земств занимало здравоохранение. Благодаря энергичным усилиям земств заметно увеличилось количество врачей, расширилась сеть аптек, были организованы фельдшерские и медицинские курсы повышения квалификации. Именно тогда медицина проникла в крестьянскую среду и стала более или менее обычным явлением сельской жизни.

Своеобразно, сложно решался вопрос об источниках средств на земскую деятельность. Власть не предоставляла им ни копейки. Она предусмотрела земское самофинансирование, установила дополнительно к государственный налогам и повинностям отдельные земские сборы и натуральные повинности, ограничила их объем относительно государственных налогов - более 60%.

В соответствии с правилами составления земских бюджетов доходная часть формировалась на основе земского обложения населения, имевшего землю, промышленные, торговые заведения, другое недвижимое имущество. Предусматривались сборы с проходящих и проезжающих по земским дорогам, мостам, переправам; доходы от различных выставок, земских банков и займов, страховых компаний. Сборы, их размер учреждали земские собрания. Была пресечена попытка учреждать их управами. Постепенно сокращались натуральные повинности (благоустройство, содержание проселочных и других дорог, мостов, почтовая гоньба и др.), которые заменялись денежными. Земли крестьян были обложены земскими сборами вдвое выше, чем помещичьи.

Примерно половину расходов составляли обязательные: жалованье председателю, членам управ, канцелярские расходы, содержание мировых судов, юстиции, присутствий по крестьянским делам, налоговые выплаты в имперский и местный бюджеты и др. Так называемые необязательные расходы шли на земские медицину (8%), народное образование (5%) и другую деятельность, в том числе благотворительную. Малые, собираемые с трудом средства ограничивали земское управление, испытывавшее постоянный финансовый дефицит. Властями проигнорированы неоднократные обращения земств за финансовой поддержкой.

Все же, не смотря на вышеперечисленные трудности, благоприятным фактором деятельности земств были принципы самоуправления. Земства сами формировали руководящие органы, вырабатывали структуру управления, определяли основные направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов и т.д. Как это не парадоксально, самоуправление земств обеспечивалось не только законом, но и той самой «демаркационной» линией, которая была установлена правительством. Она была обязательной не только для земцем, но и для бюрократии. В тех сферах, которые были определены для земств, они действовали вполне самостоятельно.

И, наконец, высокая функциональная жизнедеятельность земств объяснялась высоким профессионализмом кадров. В земстве сложился штат постоянных работников. В общей сложности к 1912 году земских служащих и лиц, оплачиваемых земствами, было около 150 тыс. Это- служащие, учителя, врачи, агрономы, страховые агенты, статистики, инженеры, техники и пр. Большая часть из них имела приличное образование, профессиональные навыки, достаточно высокое общественное положение, которым дорожила и подтверждала своей повседневной работой.

Одним из итогов земской реформы стало возникновение нового типа службы и категории управленца. Дореформенная местная служба являлась царской, государственной, односословной с соответствующей социальной природой, не отвечала уже объективным потребностям общественного прогресса, интересам многих сословий, отчуждала их от управления, консервировала сословную разобщенность, пагубно влияла на местную деятельность, состояние хозяйства, общества в целом, тормозила повышение роли регионов в государственной системе, отражала угасание дворянского сословия.

Главными признаками земской службы и управленца являлись не только многосословность, гражданский характер, но и связь с низами общества, служение народу, в первую очередь освобожденному от крепостного рабства многомиллионному крестьянству, соответствующая социальная ориентированность, бескорыстность, самоотверженность, подвижнический энтузиазм и др. На земскую службу шли в основном люди гуманные, просвещенные, патриотически настроенные, верящие в созидательные, творческие силы народа. Формировался новый, земский слой российской интеллигенции, роль и влияние которого возрастали в общественном управлении.

Земские органы самоуправления просуществовали в России с 1864 по 1918 годы. История земств интересна по ряду причин - и как пример жизнеспособной общественной деятельности в условиях авторитарного строя: и как самоотверженная, и во многом успешная попытка обустроить российскую провинцию, «глубинку». Земства стали одним из символов пореформенной эпохи (вторая половина XIX - начало XX веков) - времени яркого, динамичного, заметно сблизившего Россию с Европой.

Естественно, что захватив в стране власть, большевики сочли невозможным существование рядом с советами каких-либо органов самоуправления. Уже в 1918 г. земства - и консервативные, и либеральные - были уничтожены, их средства изъяты в пользу советов, а школы и больницы объявлены государственными.

Заключение

В числе великих реформ, проведенных в России в царствование Государя Императора Александра Николаевича в 60-70 гг. XIX в. важное место занимает земская реформа. По сути своей она положила начало местному самоуправлению в России. В данной контрольной работе были представлены основные этапы становления земского общественного управления в пореформенной России. Выделены предпосылки появления земств и период подготовки к земской реформе. А также охарактеризованы основные препятствия, с которыми пришлось столкнуться зарождавшейся системе местного самоуправления в России. Но даже в условиях строгой регламентации своей деятельности, жесткой бюрократической опеки со стороны правительства земские учреждения оставили глубокий след в российской истории.

На протяжении 50-ти с лишним лет своего существования русские земства провели огромную работу по улучшению жизни многомиллионного русского крестьянства и хозяйственной жизни на селе. Они привлекли к общественной деятельности и местному самоуправлению десятки тысяч людей из народа.

Историческое значение земств состоит в том, что они наглядно показали: широкое местное самоуправление отнюдь не противоречит наличию в стране верховной Царской власти, и может быть защищено лишь сильной и справедливой Монаршей рукой.

Список литературы

1. История государственного управления в России. Учебник. Отв. ред. В.Г. Игнатов. Ростов-на-Дону: Феникс, 2002. – 544 с.

2. История государственного управления в России. Учебник. Под общ. Ред. Р.Г. Пихоя. М.: РАГС, 2001.-384 с.; 2002. – 608 с.

3. Куликов В.И. История государственного управления в России. Учебник для сред. проф. образования. М., 2001. – 272 с.

Ход и особенности российской модернизации

Основные направления внешней политики России во второй половинœе XIX в.

Идейно-политические течения и организации во второй половинœе XIX в.

Ход и особенности российской модернизации в пореформенный период.

Модернизации в 60 – 90-е годы XIX в.

Тема VI. Россия на путях буржуазной

Тесты

1. Что предлагал М.М.Сперанский в своем проекте реформ?

а) ввести строй конституционной монархии, дать крестьянам право приобретать движимое и недвижимое имущество;

в) ввести строй конституционной республики, освободить крестьян без земли;

г) ввести всœеобщее избирательное право, создать двухпалатный парламент.

2. Какие политические преобразования были осуществлены в России в годы царствования Александра I?

а) принята первая в России конституция;

б) создана Государственная дума как главный законодательный орган, состоящий из депутатов всœех сословий;

в) создан Госсовет и проведена реорганизация министерств;

г) создана система разделœения властей на независимые друг от друга исполнительную, законодательную и судебную ветви.

3. Как изменилось положение государственных крестьян в результате административной реформы П.Д.Киселœева (1837 – 1841)?

а) они стали юридически свободными земледельцами;

б) они попали под власть помещиков;

в) они перешли в разряд монастырских крестьян;

г) они перешли в разряд крепостных.

4. Какие предприятия в России в первой половинœе XIX в. давали наибольшее количество продукции в стоимостном выражении?

а) государственные предприятия;

б) вотчинные мануфактуры помещиков;

в) мелкая промышленность, крестьянские кустарные промыслы;

г) крупные заводы и фабрики.

5. Определите основные направления внутриполитического курса Николая I.

а) прогрессивные либеральные реформы, касающиеся прав сословий, в том числе крестьянства; демократизация общественно-политической, экономической и культурной жизни общества;

б) осторожные реформы высшего и местного управления, по содержанию являющиеся уступками «духу времени»;

в) укрепление полицейско-бюрократического аппарата͵ создание системы всœесторонней государственной опеки над общественно-политической, экономической и культурной жизнью страны;

г) отмена крепостного права, буржуазные реформы суда, образования, местного самоуправления.

______________________________________________________________

Историки-материалисты считают реформы 60 – 70-х годов ХIX в. временем смены феодализма капитализмом. По их мнению, преобразования были проведены с опозданием, половинчато, без учета интересов большинства населœения страны. Впоследствии это привело к революционным событиям в России начала ХХ в.

Либеральные историки в целом положительно оценивают реформы второй половины XIX в. При этом они указывают на высокую эффективность крепостной системы хозяйствования в России в серединœе XIX в. и говорят прежде всœего о политических причинах отмены крепостного права. Также они отмечают непродуманность и насильственный характер реформ, неподготовленность к ним основной массы населœения России.

Согласно модернизационной концепции в серединœе ХIX в. Россия переживала очередной этап модернизации. Специфика российских модернизационных процессов заключалась в сосуществовании элементов индустриального и традиционного обществ. Социально-экономические преобразования не подкреплялись политическими реформами, что привело к последующему революционному взрыву в России.

Исходя из цивилизационного подхода, Россия развивалась особым путем и имела возможность перейти к социализму, минуя полосу капиталистического развития.

Таким образом можно выделить ряд причин, приведших к реформам: 1) назревшая крайне важность перехода России от традиционного, аграрного типа общества к индустриальному, ликвидация наметившегося отставания от передовых стран Западной Европы; 2) наличие кризисных явлений в крепостническом секторе экономики, страдавшем от малоземелья, низкой агрикультуры, что вело к частым неурожаям и необеспеченности крестьян хлебом; 3) существовавшая в стране потенциальная опасность социального взрыва; 4) поражение России в Крымской войне, ĸᴏᴛᴏᴩᴏᴇ подвело черту под попытками правящей верхушки избежать или отложить назревшую модернизацию аграрного общества.

Реформа 1861 ᴦ. проводилась «сверху». Внутри бюрократического слоя можно выделить три основные группы по отношению к реформе и участию в ней: 1) противники реформ, которые пытались утопить ее в бюрократической волоките, а когда она стала неизбежной, постарались провести ее в интересах помещиков; 2) бюрократы-исполнители, привыкшие добросовестно делать то, что хочет император; 3) либеральная бюрократия – активные и убежденные сторонники реформы.

Для подготовки реформы в начале 1857 ᴦ. был создан Секретный комитет. Дворянам было предложено образовать по губерниям губернские комитеты для обсуждения условий освобождения крестьян. Опереться в своих реформах Александр II мог только на представителœей высшей бюрократии, слывших сторонниками преобразований. Видную роль в подготовке реформ играли младший брат царя великий князь Константин Николаевич (военно-морской министр), Н.А.Милютин (товарищ министра внутренних дел), Д.А.Милютин (военный министр). Οʜᴎ противостояли консервативно настроенным графам П.А.Шувалову, В.Н.Панину и большинству приезжавших в Петербург губернских представителœей. В ходе обсуждения предложений об отмене крепостного права их поддержали только 3-4 из 46 губернаторов.

Среди сторонников преобразований существовало несколько точек зрения на отмену крепостного права: 1) большая часть дворянства хотела объявить крестьян свободными, обладающими гражданскими и имущественными правами, но лишенными всякого надела, при этом всю землю оставить в собственности и полном распоряжении частных владельцев (остзейский вариант); 2) освободить крестьян с землей, но со значительно урезанным наделом; 3) сохранить за крестьянами существующий надел; 4) не делать крестьян собственниками земли, а точно нормировать наделы, которые находились в пользовании крестьян, и повинности, которые они несли в пользу помещиков; 5) проект тверского предводителя дворянства А.М.Унковского – обеспечить крестьян усадебной, пахотной, выгонной и луговой землей в количестве, достаточном для крестьянской семьи.

«Манифест 19 февраля 1861 ᴦ.» и «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» провозгласили отмену крепостного права и общие условия этой отмены. В феврале 1861 ᴦ. всœем крепостным крестьянам предоставлялась личная свобода. Помещики были обязаны выделить крестьянину участок земли в бессрочное постоянное пользование. Размер наделов определялся добровольным соглашением помещика с бывшими крепостными. В случае если такого соглашения достичь не удавалось, то мировые посредники определяли размеры наделов на основании норм, разработанных для каждой местности с учетом плодородия почвы и плотности населœения (устанавливались низшие и высшие размеры крестьянских участков, от 1 до 7 десятин; 1 казенная десятина равна 1,09 га). Излишки земли назывались отрезками и изымались. Земля могла стать собственностью крестьян только в том случае, если они заключали выкупную сделку с помещиком. Οʜᴎ платили 20% стоимости надела, а остальную сумму уплачивало за крестьян государство. Это была выкупная ссуда, вернуть которую крестьяне должны были в течение 49 лет ежегодными выкупными платежами по 6% годовых с количества ссуды. Такое сложное решение земельного вопроса не могло удовлетворить крестьян. Οʜᴎ надеялись получить землю бесплатно и в большом количестве, но их надежды не оправдались.

Крестьяне составляли сельское общество (общины), органом самоуправления которой стал сельский сход. На них разрешались различные хозяйственные вопросы, избирались старосты. Уставная грамота͵ определявшая размеры наделов и повинностей, подписывалась помещиком с сельским обществом, а не с отдельными крестьянами. Выход из общины даже с выкупленной землей был весьма затруднен, община сдерживала расслоение крестьян. Так правительство искусственно сохраняло социальную и имущественную однородность крестьянства.

Реформа 1861 ᴦ. была результатом компромисса, сложного согласования интересов государства, помещиков и крестьян. После нее крестьянское малоземелье сохранилось, крестьяне были обременены выкупными платежами. Это породило новые конфликты и противоречия как между крестьянами и помещиками, так и внутри общества. Тем не менее, отмена крепостного права создала объективные предпосылки для индустриальной модернизации России. В результате ее на путь модернизации стали вступать помещики. Среди крестьян стал возникать зажиточный слой, занявшийся товарным производством. Многочисленное крестьянство (35% населœения страны составляли крепостные крестьяне) пополнило ряды рабочих и тем самым способствовало промышленному прогрессу в России.

Огромное значение для развития страны имели и другие реформы, проводившиеся в 60 – 70-е годы ХIХ в.

Наиболее важной из них с политической точки зрения была реформа, вводившая новые органы самоуправления в сельской местности и в городах (земская реформа ). В 1864 ᴦ. было утверждено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Земства были выборными органами, выборы проводились на основе имущественного ценза, по куриям. В составе земств, избиравшихся на 3 года, были органы распорядительные (собрания) и исполнительные (управы). В компетенцию земств входили вопросы просвещения, медицинского обслуживание, социального призрения, благоустройства, снабжения уездов продовольствием. Политические вопросы не входили в сферу деятельности земских органов. Центральная и местная власть – министр внутренних дел, губернаторы – имели право отклонить любое постановление земского собрания. Земства не имели права на общероссийское объединœение, публичность земской деятельности ограничивалась. Земские учреждения были созданы в 34 губерниях и Области войска Донского. Их создание не распространялось на нерусские окраины.

Следующим шагом в изменении местного управления была городская реформа . В 1870 ᴦ. было утверждено городовое положение, согласно которому в 509 городах России были созданы всœесословные органы самоуправления – городские думы. Οʜᴎ избирались на 4 года, выборы происходили на основе имущественного ценза. Право избирать и быть избранным в городскую думу предоставлялось только плательщикам налогов. Городской голова, избранный думой, утверждался губернатором или министром внутренних дел. В 1892 ᴦ. самоуправление было введено в 621 городах из 707. Городские думы занимались благоустройством городов, развитием здравоохранения и народного образования. Как и земства, думы действовали под контролем правительственных чиновников, которые могли приостановить любое решение органа городского самоуправления.

Не менее важной была и судебная реформа 1864 ᴦ. Она явилась наиболее последовательной, новаторской и технически успешной из всœех реформ 60 – 70-х годов XIX в. Структура дореформенной судебной системы включала огромное количество инстанций, которые могли вести судебное разбирательство десятилетиями. В судебном процессе господствовало индивидуальное начало, для которого характерны тайна и письменность процесса. Прокуроры были «взыскателями наказания» и вместе с тем «защитниками невиновности» Судебное следствие было закрытым, публика отсутствовала. Суд не имел права непосредственно исследовать доказательства. На основе представленных письменных документов, в которых содержался «экстракт» полученных на следствии показаний, суд выносил приговор. Свидетелœей же суд не видел и не допрашивал, защита подсудимых отсутствовала.

Вместе с тем, дореформенные суды были сословными: существовали особые суды для крестьян, горожан, дворян. Судебные функции выполняли и административные органы – губернские правления, органы полиции. Образовательный ценз для судей не устанавливался. Даже на самом высоком уровне (к примеру, в Сенате) во второй четверти ХIX в. лишь немногие имели специальную юридическую подготовку. Это приводило к тому, что реальная власть в судах принадлежала секретарям. Их мастерство в ведении бумажных дел и знание процедуры ставили в полную зависимость от них всœех, кто обращался в суд. Несостоятельность суда и правосудия приводила к необычайно низкому престижу юстиции, правовому нигилизму, неуважению к закону во всœех общественных кругах. Необходимость изменения государственно-правовой системы давно назрела, ее реформирование должно было способствовать модернизации страны. К разработке судебной реформы были привлечены известные юристы – Д.А.Ровинский, С.И.Зарудный, Н.А.Буцковский и др.

Судебная реформа 1864 ᴦ. заменяла старый сословный суд новым, основанным на принципах буржуазного права: равенства всœех граждан перед законом и независимость суда от власти, несменяемость судей, гласность суда и состязательность судебного процесса с участием прокурора и адвоката. Были созданы три типа судов: мировой суд, окружной суд и судебная палата. Мировой суд рассматривал мелкие проступки и гражданские иски, ущерб по которым не превышал 500 рублей. Окружной суд разбирал уголовные и гражданские преступления с участием присяжных заседателœей. Судебная палата рассматривала дела о государственных и политических преступлениях. Высшей судебной инстанцией являлся Сенат, который мог отменить решение судов. Судебная реформа являлась решительным шагом к созданию в стране элементарных норм законности и правопорядка.

Бессословный суд с выборными мировыми судьями (низшая инстанция) формировал новую для России гражданственность. Особенно ярко это демонстрировал суд присяжных, в котором общество являлось не слушателœем, а участником процесса. Характерно, что состав присяжных в целом отражал социальный состав населœения. В 1883 ᴦ. в числе присяжных было: дворян и чиновников – 15%, мещан – 18%, крестьян – 57%. Введение гласного бессословного суда ограничивало самодержавие.

Поражение в Крымской войне остро потребовало переустройства армии и оснащения ее новым оружием. В 1861 ᴦ. военным министром был назначен Д.А.Милютин, который возглавил преобразования в армии. Военная реформа растянулась на 15 лет. В ходе ее проводилось перевооружение армии: создан паровой военный флот, обновилась артиллерия, гладкоствольное оружие заменялось нарезным, построены желœезные дороги к границам. Реформировалась система военно-учеб-ных заведений: создавались военные гимназии, юнкерские училища, военные академии. Страна была разделœена на 15 военных округов, осуществлялась централизация военного управления. В армии появились новые уставы, уделяющие главное внимание боевой и физической подготовке солдат. При этом ядром реформы явился указ от 1 января 1874 ᴦ. о воинской обязанности. Вместо рекрутских наборов вводилась всœеобщая воинская повинность для лиц мужского пола, достигших на момент призыва 20 лет. Сократился срок службы в армии: 25-летняя рекрутчина заменялась в сухопутных войсках 6-летним, а в военно-морских силах 7-летним сроками службы. Из армейской службы уходила муштра, телœесные наказания, зато вводилось обучение грамоте. В офицерские училища открывался доступ не только дворянам, но и представителям других сословий. Государство в результате этих мер получило возможность иметь мобильную кадровую армию.

Реформа в сфере образования предоставляла возможность учебы в школе детям всœех сословий. В классических гимназиях больше внимания уделялось гуманитарным, а в реальных – естественным предметам. Университетский устав 1863 ᴦ. восстанавливал автономию и демократизм высшей школы. Университеты имели 4 базовых факультета: историко-филологический, юридический, медицинский и физико-математический. Обучение в них (как и в гимназиях) было платное. Реформы просвещения позволили стране иметь интеллектуальную элиту, но всœеобщего образования еще не было.

Реформировалась финансовая сфера. В 1860 ᴦ. был учрежден Государственный банк. Единственным распорядителœем бюджета стал министр финансов. Для всœеобщего сведения стала публиковаться роспись доходов и расходов. Система откупов в виноторговле, порождавшая огромную коррупцию, была заменена акцизной системой (акциз – налог на производителœей спиртных напитков и табака). С середины 60-х годов стали открываться коммерческие банки.

Τᴀᴋᴎᴍ ᴏϬᴩᴀᴈᴏᴍ, реформы 60 – 70-х годов ХIX в. способствовали созданию условий для индустриальной модернизации России. Но они не затрагивали самодержавную власть, сохраняли остатки крепостнической системы.

Одним из спорных остается вопрос о причинах, определивших переход от политики реформ к политике контрреформ. В 1881 ᴦ., после убийства народовольцами Александра II, к власти пришел Александр III, провозгласивший курс на контрреформы. Уже 8 марта 1881 ᴦ. на заседании Совета Министров обер-прокурор Синода К.П.Победоносцев подверг резкой критике проект так называемой «Конституции М.Т.Лорис-Меликова», предполагавший созыв представителœей общества для обсуждения вопросов о введении представительных учреждений, и заявил, что с введением конституции Россия погибнет. 29 апреля 1881 ᴦ. был опубликован коронационный манифест, который провозгласил незыблемость самодержавной власти и положил начало переходу к контрреформам. 14 августа 1881 ᴦ. указом императора разрешалось объявлять частичное или полное чрезвычайное положение и привлекать к трибуналу виновных в политических преступлениях.

В том же 1881 ᴦ. министерство внутренних дел ввело временные правила о печати. Согласно им после третьего предупреждения издание приостанавливалось, а затем очередной номер должен был предоставляться в цензуру. По первому требованию издатель был обязан раскрывать псевдонимы авторов статей. Результаты действия правил о печати не заставили себя долго ждать – через два года после их введения в России не осталось ни одного радикального журнала.

Вершиной контрреформаторской политики стало введение в 1889 ᴦ. института земских начальников, которые являлись полновластными хозяевами деревни и могли отменять любое решение сельского схода. Земские начальники назначались губернаторами из дворян и были подотчетны только им. В следующем году появились новые правила о выборах в земские управы, которые свели на нет крестьянское представительство в земствах.

Контрреформы коснулись и системы образования. В 1884 ᴦ. была уничтожена автономия университетов, была создана особая инспекция для контроля занятий студентов. Кроме этого, правительство предприняло ряд мер по русификации национальных окраин. Τᴀᴋᴎᴍ ᴏϬᴩᴀᴈᴏᴍ, Российская империя в отличие от европейских стран, где государственная власть развивалась в направлении парламентаризма, являлась самодержавным государством.

В современной историографии царизм характеризуется как режим, вынужденный начать модернизацию страны, но не сумевший справиться с ее последствиями. Контрреформаторы «забыли», что страна не может уже вернуться на ту же самую точку исторического развития, которую она покинула 20 лет назад. Стремление самодержавной власти сохранить в неприкосновенности политическую систему восторжествовало, что, однако, не помешало продолжить экономическую модернизацию страны.

В развитии сельского хозяйства наблюдались две тенденции. С одной стороны, росла его производительность, товарность, увеличились валовые сборы зерновых. Характерной являлась специализация отдельных районов в выращивании сельхозпродуктов.

С другой стороны, крестьянская реформа не ликвидировала отсталость аграрного сектора. Лишь малая доля помещичьих хозяйств перестроилась на основе рыночных отношений и товарного производства. Многие помещики разорялись, продавали свои имения. Большинство же продолжало использовать полукрепостнические методы хозяйствования – сдавали часть земли в аренду крестьянам за отработки или половину урожая.

После отмены крепостного права усилились процессы дифференциации внутри крестьянства (делœение на сельский пролетариат - батраков и сельскую буржуазию - кулаков). При этом существование крестьянской общины сдерживало естественные процессы социального развития деревни. Крестьянин не был собственником земли, а лишь ее пользователœем. Кулаки могли использовать лишь дополнительно арендованные у помещика земли, и зачастую искали себя в торговой или промышленной сфере.

Основная часть крестьян имела полунатуральное хозяйство, использовала устаревшие технику и методы работы. Более четверти крестьянских наделов при средней урожайности не могли прокормить семью. Это вынуждало искать дополнительные заработки или арендовать землю у помещиков на невыгодных условиях, поскольку община не разрешала продать надел и уйти в город. Излишек рабочих рук, не находивших применение в деревне, даже при низкой производительности труда составлял более 5 млн. человек.

Тяжелым бременем оставались выкупные платежи. Большинство сельских обществ были не в состоянии их выплачивать. Недоимки увеличивались с каждым годом. Неурожаи 1868, 1873, 1880 и особенно 1891 ᴦ. еще более ухудшали положение крестьян, вели к массовой смертности и разорению мелких и средних хозяйств.

Значительно лучше обстояли дела в промышленном секторе экономики. Появлялись новые индустриальные центры – Донбасс (производство угля), Криворожье – металл, Баку и Грозный – нефть. В стране возникли новые отрасли промышленности – машиностроительная, нефтедобывающая и др. Первое место занимала текстильная промышленность, которая в значительной мере удовлетворяла потребности рынка. В пореформенный период завершился в основном промышленный переворот, победило машинное производство, что способствовало росту промышленности. С 1861 ᴦ. по 1895 ᴦ. выплавка чугуна увеличилась с 20 млн до 87 млн пудов, производство стали и желœеза – с 12 до 62 млн пудов, добыча нефти – с 0,6 млн до 384 млн пудов. В случае если в первое пореформенное десятилетие (1861 – 1870) рост предприятий составил лишь 8% от его числа, то за последнее десятилетие он увеличился на 40% к общему числу. Рост желœезнодорожной сети был ошеломляющий. В 1861 ᴦ. протяженность желœезнодорожной сети составляла 1488 версты, а к 1895 ᴦ. – 34088 верст (верста – 1080 м.). Объем промышленного производства в пореформенное время увеличился в 7 раз.

В проведении правительственной политики важную роль играли концепции экономического развития страны, предложенные М.Х.Рейтерном, Н.Х.Бунге, И.А.Вышнеградским, С.Ю.Витте, сменявшими друг друга на посту министра финансов в пореформенные десятилетия.

Основная цель, которую преследовал М.Х.Рейтерн (в 1862 – 1878 гᴦ. – министр финансов, в 1881 – 1886 гᴦ. – председатель Комитета министров), состояла в улучшении финансового положения страны. Этому мешали низкая производительность российской экономики и последствия Крымской войны. Для решения основной задачи – развития производительных сил страны и подъема курса рубля – крайне важно было вести широкое желœезнодорожное строительство, что способствовало бы развитию экспорта хлеба. Базисом для финансовой стабилизации, считал М.Х.Рейтерн, должно стать последовательное проведение начатых в 1861 ᴦ. реформ с целью «устранения обветшалых и укоренившихся злоупотреблений». Результатом этой политики явился рост российских желœезных дорог с 1865 по 1875 гᴦ. на 12 тыс. верст. Вывоз хлеба из России, составлявший до реформы около 70 млн пудов в год, возрос в 1861 – 1865 гᴦ. до 76 млн пудов, в 1876 – 1880 гᴦ. – до 257 млн пудов ежегодно. Благодаря существенному росту русского экспорта͵ к серединœе 70-х годов ХIХ в. был ликвидирован дефицит бюджета и положение рубля стало прочным. При поддержке государства создавались частные банки и другие финансовые учреждения, что также способствовало активизации хозяйственной жизни. Только за 1866 – 1870 гᴦ. было учреждено 104 акционерных общества с капиталом 700 млн р. (за период 1851 – 1855 гᴦ. – лишь 18 обществ с капиталом 16 млн р.).

Н.Х.Бунге (в 1881 – 1886 гᴦ. – министр финансов, в 1887 – 1895 гᴦ. – председатель комитета министров), как либеральный реформатор, придавал большое значение вопросам социальной политики. Экономический процесс понимался им как пропорциональный рост всœех клеток и органов народнохозяйственного организма. Он проводил протекционистский курс, приводил в равновесие расходы с доходами путем строгой и разумной экономии; изменил податную систему посредством более справедливого распределœения налогов. Были отменены выкупные платежи с крестьян на 12 млн р., сняты крестьянские налоги на 53 млн р., однако часть этих средств возвращалась обратно через питейный налоᴦ. Появилось фабричное законодательство (1882), несколько ограничившее произвол и тяжелые условия труда (детям до 12 лет запрещалось работать на фабриках, рабочий день детей с 12 до 15 лет не должен был превышать 8 час., выдача зарплаты должна была производиться не реже 1-2 раз в месяц, при этом воспрещалось расплачиваться с рабочими хлебом, товаром, купонами и другими предметами вместо денег).

И.А.Вышнеградский (министр финансов в 1888 – 1892 гᴦ.) действовал избирательно, с позиций узкого «финансизма», концентрируя усилия в тех сферах, где отдача была наиболее быстрой и осязаемой. Он усилил налоговый пресс, что подорвало благосостояние широких масс крестьянства и выразилось в росте недоимок, бедствий в неурожайные годы, но позволило с 1888 ᴦ. избавиться от дефицита госбюджета. С целью увеличения золотого запаса, активизации торгового баланса был до предела ограничен импорт сырья, оборудования, усилился протекционизм. Одновременно был форсирован вывоз хлеба на экспорт. «Сами не будем есть, но будем вывозить», – заявлял И.А.Вышнеградский. Такая политика не могла гарантировать длительного экономического процветания, что продемонстрировал голод в России в 1891 ᴦ., ставший результатом неурожая в стране.

При С.Ю.Витте (министр путей сообщения в 1892 ᴦ., финансов – с 1892 ᴦ., председатель Комитета министров с 1903 ᴦ., Совета министров – в 1905 – 1906 гᴦ.) значительно расширилось вмешательство государства в экономику: помимо таможенно-тарифной деятельности в области внешней торговли и юридического обеспечения предпринимательской деятельности, государство поддерживало отдельные группировки предпринимателœей (прежде всœего связанные с высшими государственными кругами), смягчало конфликты между ними; поддерживало некоторые области промышленности (горнодобывающую и металлургическую промышленность, винокурение, желœезнодорожное строительство), активно развивало казенное хозяйство. С.Ю.Витте провел денежную реформу. Вслед за ведущими державами Россия в 1897 ᴦ. перешла к золотому денежному обращению. Рубль стал стабильным и свободно конвертируемым. Был открыт путь притоку иностранного капитала, который С.Ю.Витте называл единственным способом доведения промышленности до крайне важного уровня. К числу внутренних источников виттевской индустриализации относились выкупные платежи крестьян, прибыли от вывоза хлеба, казенная винная монополия, косвенное налогообложение. Составным элементом индустриальной политики С.Ю.Витте являлся промышленный протекционизм. В области социального реформаторства при нем был ограничен рабочий день (до 11,5 час.), введены компенсация потерпевшим от несчастных случаев и должность выборного старосты.

СААМЙЖИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ПЕДАГОГИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ 4 - или <лт имени В.В. КУЙБЫШЕВА

На правах рукописи

БУРДИНА ГАЛИНА ЮРЬЕВНА

ГОРОДСКИЕ ОРГАНЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ В СРЕДНЕМ ПОВОЛЖЬЕ В ПОРЕФОРМЕННЫЙ ПЕРИОД

Специальность 07.00.02 - отечественная история

диссертации на соискание учёной степени кандидата исторических наук

Самара I993

Работа выполнена на кафедре отечественной истории Самарского государственного педагогического института имени В.В.Куйбышева.

Научный руководитель - доктор исторических наук, профессор

РтГТЕасин

Официальные оппоненты - доктор исторических наук, профессор

П.С.Кабитов - кандидат исторических наук, доцент Д.Ц.Артамонова

Ведущая организация - Самарский государственный экономический институт

Задета состоится О&^&У/иА 1993 г. в

на заседании специализированного совета К-113.17.01 Самарского государственного педагогического института им. В.В.Куйбышева /ул. I.Толстого, 47, ауд. 39/.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Самарского государственного педагогического института.

Адрес: 443043, г. Самара, ул. М.Горького, 65/67, корпус I.

Учёный секретарь специализированного

совета K-II3.I7.0I кандидат исторических наук, доцент В.Н.Шульгин

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы. Составной частью, во многом определяющей осо-¡енности развития русских городов XIX века, явилось становление,)азвитие и заметное влияние на них системы местного самоуправления.

Во второй половине XIX века наблюдается возрастание роли Горохов в экономической, общественно-политической и культурной лизни государства. В пореформенной политике российского правительства, >бъективная сущность которой заключалась в приспособлении к буржу-эзному развитию страны, важное место заняли вопросы, связанные с 1реобразованием городского управления и ведением муниципального созяйства.

Это нашло своё выражение в проведении городской реформы. Её ;утъ сводилась к преобразованию системы местного управления на на-1алах самоуправления. Большинство хозяйственных функций на местах преходило в руки органов городского управления - дум и управ. Существенные изменения претерпела избирательная система. Прежнее юлжностное управлений было заменено в городах более прогрессивным общественным, всесословным.

Научное осмысление опыта деятельности городских органов самоуправления имеет важное значение как показатель проявления активного участия основных масс городского населения - купечества, чинов-яичества, мещанства - в сфере управления и влияния на социально-экономическое развитие городов.

Поиск путей реформирования современного общества настоятельно требует обращения не только к западному, но и к собственному опыту местного управления. В проектах новой российской конституции заметное место отводится роли и принципам самоуправления. В этих условиях исторический опыт самостоятельной работы органов городского управления вызывает особый как теоретический, так и практический интерес.

Объектом научного исследования в диссертации являются органы самоуправления губернских городов Среднего Поволжья в пореформенный период.

Хронологические и территориальные рамки исследования. В диссертации исследуется деятельность органов городского самоуправления в 70-80-е гг. XIX в. Это было время интенсивных буркуазных преоб-

разований в стране, которые затронули большинство городов империи. Именно в этот период происходит становление и развитиё механизма городского самоуправления, прослеживается основная деятельность и подводятся первые итоги работы органов общественного управления. С 1892 г. последовала городская контрреформа. ■

В истории городского самоуправления наступает новый этап, имеющий самостоятельное историческое значение.

Территориальные рамки исследования охватывают район Средней Волги, который включает в себя три губернии - Самарскую, Пензенскую, Симбирскую. Выбор района был обусловлен нескольким моментами: единством исторических традиций, сходством природных условий и основных занятий населения. Главным из них являлось земледелие, -что отразилось на специфике развития средневолжских губернских городов. В отличие от большинства промышленных городов центральных регионов, последние в пореформенный период развивались преимущественно как аграрно-торговые центры. Это нашло своё непосредственное отражение в деятельности общественных органов самоуправления.

Историография проблемы. Несмотря на большую научную значимость, диссертационная тема остаётся пока малоизученной. Главная причина этого заключается в явно недостаточном внимании исследователей к истории провинциальных городов, в том числе и губернских, занимавших видное место в социально-экономическом развитии страны.

в работах дооктябрьского периода, посвященных изучению проблем городской реформы, главное внимание уделялось истории разработки Городового положения 1870 г., научной критике её содержания. Основные дискуссии велись вокруг двух вопросов, во многом определявших характер деятельности создаваемых общественных органов самоуправления.

Первый из двух вопросов включал в себя изучение содержания Городового положения и принципов формирования новых органов городского управления. Большинство историков признавали, что высокий имущественный ценз, лежащий в основе H0B0iä избирательной системы, обеспечил сосредоточие власти в городских думах в руках наиболее крупных торговцев и доыовладельцев.

Головачёв A.A. Десять лет реформ. I86I-I87I. СПб., 1872. С. 228: Семёнов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. СПб., 1901. С. 43.

Вопрос о пределах компетенции органов общественного управления неразрывно связан с вопросом о сущности и роли аппарата местного самоуправления в государственной системе. Его изучению посвятили свои труды историки-государствоведы и юристы. Их основные идеи получили отражение в общественно-хозяйственной и государственной теориях самоуправления.

Сторонники общественно-хозяйственной теории считали, что органы самоуправления наряду с государственными задачами должны иметь широкий круг самостоятельных местных дел-"-.

Второе теоретическое направление основывалось на полном признании их подчинённости государственным делам и задачам^. в начале XX века Н.И.Лазаревский внёс в разработку государственной теории принципиально новое положение. Оно касалось признания за органами самоуправления права на независимость в действиях в рамках установленной правительственной властью компетенции^.

Историки городской рефорыы, подходя к проблеме с точки зрения практической значимости действующего законодательства, подвергала резкой критике вопрос о независимости и самостоятельности органов общественного управления. Закон ограничивал компетенцию дуы и управ хозяйственными функциями. Но и з этих пределах городское самоуправление не было застраховано от вмешательства административных властей^.

Таким образом, государственная теория наила своё фактическое подтверждение в исследованиях историков. Вместе с тем было убедительно доказано, что принцип независимости органов самоуправления на практике неоднократно нарушался. Это являлось значительным тормозом в их деятельности.

^Васильчиков А.О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1870. Т. I.

Градовский А.Д. Начало русского государственного права. Спб., 1904. Т. IX. Ч. Ш; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. П. и др.

^Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. П. Ч. I. С. 50,

например: Шрейдер Г.И. Город и городовое положение в 1870 г. // История России в XIX веке. Т. 1У. Отд. П. М.Б.г. С* 2 ч-1 26»

Уделяя большое внимание исследованию правовых аспектов проблемы, отечественные историки предприняли ряд шагов по непосредственному изучению опыта самоуправления в отдельных городах*. В этих работах делаются первые попытки изучения механизма и результатов выборов в общественные органы управления, анализируются основные направления их работы - бюджетное право, городское хозяйство, народное образование, врачебно-санитарное дело.

Б средневолжских городах специальных исследований по истории местного самоуправления не было, хотя тема частично рассматривалась в трудах общего характера или в работах по другой тематике^.

Таким образом, начало изучению проблемы положено дореволюционной историографией. Наибольшие успехи были достигнуты в области разработки теории самоуправления, практические результаты действия нового механизма оставались недостаточно изученными.

В послеоктябрьский период главное внимание исследователей было сосредоточено на изучении общественно-политических процессов. Внутренняя политика российского государства, в частности, проблема местного управления долгое время фактически не изучалась. Единственной работой, посвященной истории городского управления, стала книга А.Велихова, вышедшая в конце 20-х годов^. Уделяя более подробное, чем его предшественники, внимание вопросам городского хозяйства и благоустройства, автор впервые классифицирует эти понятия. Он также обобщает и систематизирует данные о методах городского хозяйствования, лежавшие в основе деятельнос¥и органов самоуправления._

^Щепкин U.U. Опыты изучения общественного хозяйства и управления городов. М., 1882-1884. Ч. 1-2; Шрейдер Г.И. Наше городское общественное управление. Этюды, очерки и заметки. СПб., 1902.T.I; Пороховщиков А. Материалы для предстоящей деятельности нового городского управления в Москве. Ы., 1872; Семёнов Д.Д. Городское самоуправление... /раздел "С.-Петербургское городское общественное управление". С. 245-387/; Озеров И*Х. Большие города, их задачи и средства управления. U., 1906.

2Алабин П.В. Двадцатипятилетие Самары как губернского города. /Историко-статистический очеркъ/. Самара, 1877; Он же. Трёхь-веко-вая годовщина города Самара. Самара, I887f Мартынов П. Город Симбирск за 250 лет его существования. Симбирск, 1898; Пульхеров И.А. Хронологический указатель событий г. Пензы с 1552 па 1887 гг. // Памятная книжка Пензенской губернии на 1889 г. Пенза. С. 305-33и;■ Краткий исторический очерк Пензенского края// Пензенская епархия. Историко-статистическое описание. Пенза, 1907.

^Велихов А. Основу городского хозяйства. М, 1928.

Лишь в 50-60-е годы наметился перелом в изучении проблемы. По-?вляются исследования по истории ряда городов. Были достигнуты определённые успехи в изучении хозяйственной, финансовой, культурно-тросветительной сферах деятельности органов общественного управле-яия*. Появляются работы, в которых анализируется социальный состав гласных городских дуы^.

Новый,более интенсивный этап изучения истории дореволюционного городского управления - 80-е - начало 90-х годов..

Заметной вехой в историографии проблемы стала монография В.А.Нар-

довой->. На сегодняшний день она является первой обобщающей работой по истории подготовки и проведения правительством городской реформы, В монографии исследуется широкий круг вопросов: социальный состав избирателей по сорока городам империи; борьба вокруг закона о выборах в думы в 80-х годах XIX века; взаимоотношения органов городского самоуправления с губернской администрацией. Ввжное внимание исследовательница уделила анализу организационной структуры и компетенции городских учреждений. Автор особо отмечает, что правительство стремилось сузить рамки деятельности дум и управ, сводя их к решению чисто хозяйственных вопросов. Между тем в работе приводятся факты, свидетельствующие о том, что члены городского самоуправления проявляли известную самостоятельность не только в рамках полученных полномочий, но и за их пределами. В главе "Думы и власть" рассматриваются вопросы участия гласных дум ряда городов в общественно-политической жизни страны^.

"■Златоустовский Б.В. Московское городское самоуправление в период буржуазных реформ 60-х гг. XIX в.: Дис...канд.ист.наук. М., 1953: Эн же. Городское самоуправление // История Москвы в 6-ти томах. Т.4. И., 1954. С. 461-516: Павлюченко Э.А. Московское городское управле/ зие в 70-80-е гг. XIX в.:Дис...канд.ист.наук. М., 1956; Луппов СЛ. Городское управление и городское хозяйство // Очерки истории Ленинграда. Т. П. М.-Л., 1957. С. 810-841; Корягин Б.Г. Проведение буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX в. в Западной Сибири: Дис...канд.ист. наук. Томск, 1965.

^орловский М.А. Из истории городского управления Екатеринбурга начала 70 гг. XIX в. // Вопросы истории Урала. Вып. I.Свердловск. }